O Apoio à Pesquisa no Brasil

Simon Schwartzman

Publicado em Interciencia 17, 6, 1992.

Sumário:

1. Instituições brasileiras de apoio à pesquisa

2. Dimensões do Sistema
Quadro 1 - CNPq, Despesas realizadas em 1990-1991 (em US$ mil)
Quadro 2. CNPq, Despesas de Fomento, 1990 (em US$ mil)
Quadro 3. CNPq, número de bolsas de Estudo Concedidas, 1990
Quadro 4. FINEP, operações contratadas, 1991
Quadro 4a. FINEP, Variações Anuais (em milhares de dólares)
Quadro 5 - Capes, Bolsas de Estudo mantidas em 1990
Quadro 6. Fundação De Amparo à Pesquisa de São Paulo, 1991
Quadro 7 - Bolsas de Estudo disponíveis para pós-graduação no Brasil e no Exterior
3. A ciência brasileira e as instituições de apoio
Quadro 8. Distribuição Global dos Recursos de Ciência e Tecnologia, 1987
Quadro 9 - Recursos disponíveis pelas agências programas federais e FAPESP (em milhões de dólares)
4. Conclusão

Referências Bibliográficas


1. Instituições brasileiras de apoio à pesquisa.

O apoio governamental à pesquisa científica no Brasil data da década de 50, com a criação do Conselho Nacional de Pesquisas como órgão subordinado à Presidência da República. Antes, as principais instituições de pesquisa do país eram vinculadas aos ministérios do governo federal (como o Instituto Oswaldo Cruz e o Instituto Nacional de Tecnologia no Rio de Janeiro), ao governo do Estado de São Paulo (como o Instituto Biológico de Defesa Animal, o Instituto Butantã e o Instituto de Pesquisas Tecnológicas) ou às duas principais universidades do país, a Universidade de São Paulo e a Universidade do Brasil (hoje Universidade Federal do Rio de Janeiro). Desde a década de 20, no entanto, a Fundação Rockefeller vinha apoiando o ensino, a pesquisa e a formação de pesquisadores na área médica e de saúde pública, e teve uma atuação de grande importância no período do após-guerra, ao tornar possível que um número significativo dos pesquisadores mais destacados do país em física, genética, biologia e outras áreas pudessem completar sua formação na Europa e nos Estados Unidos[7].

O atual sistema de apoio à pesquisa foi constituído ao longo da década de 70. A principal agência governamental é a Secretaria de Ciência e Tecnologia, subordinada diretamente à Presidência da República, à qual se vinculam o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e a Financiadora de Estudos e Projetos. O Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico é o sucessor do antigo Conselho Nacional de Pesquisas (CNPq), do qual conserva a sigla[1,2,6]. Nos anos 70 o Conselho foi transferido da Presidência da República para o Ministério do Planejamento, com um mandato de aumentar sua ação para a área de tecnologia, dos programas de intercâmbio internacional, da informação científica, e muitos outros. Além disto, o CNPq assumiu a gestão direta de um conjunto de instituições de pesquisa de diversas origens, como o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas, o Instituto de Matemática Pura e Aplicada, o Instituto de Pesquisas da Amazônia e o Museu Paraense Emílio Goeldi.

A Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP foi organizada como uma empresa pública a partir de um fundo de apoio ao desenvolvimento tecnológico estabelecido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico. Este fundo foi, mais tarde, transformado em uma verba orçamentária, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, administrado pela FINEP. Além deste fundo, utilizado para o financiamento de projetos acadêmicos e institucionais, em instituições públicas e privadas, a FINEP atua como um banco responsável por empréstimos a projetos tecnológicos no setor empresarial.

A terceira instituição significativa do governo federal brasileiro na área do apoio à atividade científica é a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - CAPES, um órgão do Ministério da Educação. Criada no início dos anos 50 por Anísio Teixeira, a CAPES proporciona bolsas de estudo de pós-graduação no país e no exterior, coordena programas de cooperação internacional vários países, e desde 1977 mantém um sistema altamente prestigiado e reconhecido de avaliação regular dos programas de pós-graduação no país[3].

CNPq, CAPES e FINEP são responsáveis pela administração do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT), um projeto financiado em conjunto pelo Banco Mundial e pelo governo brasileiro, e orientado para um conjunto de áreas tecnológicas definidas como prioritárias.

A nível estadual, a principal instituição é a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo, que desde o início dos anos 60 administra uma percentagem fixa da receita do Estado de São Paulo (inicialmente 0,5%, e 1% nos últimos anos). A FAPESP dá auxílios a pesquisadores individuais na forma de apoio a projetos, bolsas de estudo e viagem, e auxílio para a organização de eventos científicos, tendo nos últimos anos começado a desenvolver uma área de projetos integrados. Várias outras fundações de amparo à pesquisa foram criadas ou reformuladas nos Estados brasileiros por ocasião das reformas constitucionais ao final da década de 80, mas nenhuma delas conseguiu ainda o grau de institucionalização e importância que a FAPESP apresenta.

Finalmente, cabe mencionar a atuação, no Brasil, de algumas agências internacionais de apoio à pesquisa científica. Além da Fundação Rockefeller, já mencionada, cabe destacar a Fundação Ford tem atuado no Brasil principalmente a partir dos anos 60, concentrando seu apoio na área de ciências sociais e humanidades, e outras instituições americanas e européias, a maioria delas voltadas para questões relativas às condições de vida das populações mais carentes.

2. Dimensões do Sistema

A estimativa global é que o Brasil gasta por ano cerca de 2 bilhões de dólares, ou 0,6% do produto nacional bruto, em ciência e tecnologia, 20% dos quais atribuídos ao setor produtivo[8]. O texto abaixo apresenta alguns dados mais detalhados das principais agências governamentais.

O Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq divide suas atividades em "ações de fomento", "execução de pesquisas", e "informação e difusão de ciência e tecnologia"[5]. No ano de 1990 o CNPq dispendeu um total de 349,292 milhões de dólares em suas diversas atividades, e 371,098 milhões em 1991. As ações de fomento incluem as bolsas de estudo no país e no exterior, o apoio a projetos de pesquisa e o apoio a convênios de cooperação internacional e nacional, além de serviços de apoio ao pesquisador. No ano de 1990 elas corresponderam a 69% do total de gastos do Conselho; em 1991 esta participação subiu para 78%. Os principais dados financeiros a respeito das atividades do CNPq no período 1990-1991 podem ser vistas no quadro 1.

Quadro 1 - CNPq, Despesas realizadas em 1990-1991 (em US$ mil). 1990 1991
  Valor Percentagem Valor Percentagem
Fomento 241,380.90 69.11 289,684.4 78.06
Execução de Pesquisas 47,051.50 13.47 33,237.9 8.96
Difusão de Informação em Ciência e Tecnologia 8,269.80 2.37 5,226.5 1.41
Administração 37,439.80 10.72 27,677.6 7.46
outros 15,150.00 4.34 15,272.3 4.12
Total 349,292.30 100% 371,098.70 100%
Dados fornecidos pelo CNPq, já convertidos em US$.

Quadro 2. CNPq, Despesas de Fomento, 1990 (em US$ mil) Valor Percentagem
Auxílios a Pesquisa 41,443 17.17
Auxílios Viagem 1,157 0.48
Pesquisadores visitantes 270 0.11
Eventos científicos 2,780 1.15
Bolsas de Estudo 195,731 81.09
Total 241,381 100.00

Quadro 3. CNPq, número de bolsas de Estudo Concedidas, 1990 No Brasil No exterior Total
iniciação científica 5,887 --- 5,887
aperfeiçoamento 2,389 --- 2,389
mestrado 8,661 89 8,750
doutorado 2,637 923 3,560
Pós-doutorado 45 373 418
Estágio/aperfeiçoamento --- 80 80
Pesquisa 3,594 --- 3,594
TOTAL 23,213 1,465 24,678

Um exame mais detalhado do que são as atividades de fomento pode ser visto pelo quadros 2 e 3. A maior parte dos recursos se destinam ao pagamento de bolsas de estudo, no país ou no exterior.

O quadro 3 mostra o padrão de distribuição de bolsas. Cerca de 1/3 das bolsas no país de destinam a alunos de cursos de mestrado, que têm em geral um perfil acadêmico, e uma duração média de aproximadamente 5 anos[4], cursados após o término do curso de graduação. As bolsas de iniciação científica se destinam a alunos em início de carreira, enquanto que as de pesquisa correspondem a suplementações salariais dadas a professores qualificados que se dedicam à pesquisa nas universidades do país.

O ítem de "execução de pesquisas" cerca de 9% dos recursos totais em 1991, corresponde às atividades desempenhadas por uma série de institutos pertencentes ao CNPQ: o Centro Brasileiro de Pesquisas Físicas, o Centro de Tecnologia Mineral, o Instituto Brasileiro de Informação e Ciência e Tecnologia, o Instituto de Matemática Pura e Aplicada, o Laboratório Nacional de Astrofísica, o Laboratório Nacional de Luz Síncroton, o Museu de Astronomia e Ciências Afins, o Museu Paraense Emílio Goeldi e o Observatório Nacional. Deste total, 67% são para pagamento de salários. Finalmente, 11.5% dos recursos do CNPQ em 1991 foram gastos em sua própria manutenção (15.6% em 1990), seja em atividades administrativas, seja em custos financeiros, contribuições previdenciárias e salários indiretos a seus funcionários.

Os dados da Financiadora de Estudos e Projetos estão organizados por "operações contratadas", que podem significar o desembolso de recursos ao longo de vários anos. O quadro 4 mostra que a FINEP administra três grupos principais de recursos. Os recursos próprios, equivalentes em 1991 a cerca de 14 milhões de dólares, são emprestados a empresas nacionais, para projetos de desenvolvimento tecnológico. Metade dos recursos, cerca de 50 milhões de dólares em 1991, fazem parte do Fundo Nacional de Desenvolvimento Tecnológico, um ítem do orçamento brasileiro destinado a instituições de pesquisa não empresariais.

A FINEP não lida, tipicamente, com pesquisadores individuais, e sim com instituições, e seus projetos tiveram, historicamente, um papel importante no estabelecimento e manutenção dos principais centros de pesquisa científica e tecnológica no país, e também na área social. Os dados sobre os valores médios dos projetos aprovados em 1991 são relativamente baixos - entre 150 e 300 mil dólares para projetos pluri-anuais - e sugerem que este papel não vem sendo mais desempenhado. O quadro 4a mostra a grande queda dos recursos do FNDCT, que não chega a ser compensada pelo PADCT, que de qualquer forma foi concebido como um programa adicional, e não em substituição, ao financiamento governamental regular à pesquisa científica e tecnológica.

Quadro 4. FINEP, operações contratadas, 1991 número de operações Valor em US$ mil percentagem Valor médio em US$ mil
a) recursos FINEP (total) 52 14.832,17 13,31 285,23
ADTEN - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Indústria Nacional 50 13.391,78 12,01 267,84
AUSC - Programa de Apoio aos Usuários de Serviços de Consultoria 2 1.440,39 1,29 720,19
b) Recursos FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico 378 56.602,50 50,78 149,74
c) Recursos PADCT - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (Banco Mundial) 264 40.037,49 35,92 151,66
Total 694 111.472,16 100,00 160,62

Quadro 4a. FINEP, Variações Anuais (em milhares de dólares)
ANO 1989 1990 1991
Recursos FINEP, Total 24.447,29 7.443,17 14.832,17
ADTEN 22.622,92 7.202,19 13.391,78
AUSC 1.824,38 240,98 1.440,39
Recursos FNDCT 132.007,57 95.899,81 56.602,50
Recursos PADCT 22.721,02 9.081,06 40.037,49
Total 179.175,89 112.424,04 111.472,16

A CAPES concentra sua atividade de apoio à pesquisa na concessão de bolsas de pesquisa, de forma similar ao CNPQ. De um orçamento de cerca de US$ 110 milhões em 1991 (cerca de 7 bilhões de cruzeiros, convertidos a uma taxa média de câmbio de Cr$ 74,00 por dólar), 95% dos recursos foram dedicados a bolsas de estudo, e os demais outras atividades, inclusive de administração própria. O quadro 5 apresenta algumas informações sobre as bolsas mantidas pela CAPES em 1990 e 1991. A sigla "PICD" corresponde ao Programa Integrado de Capacitação de Docentes, que consiste em bolsas de estudo dadas a professores da Universidades Federais para completarem seus estudos de pós-graduação, geralmente em outras universidades brasileiras. As demais bolsas de estudo no país são dadas em resposta a solicitações vindas dos programas de pós-graduação, e recebem a denominação de "demanda social". É de se notar que cerca de 35% dos recursos da CAPES são canalizados para as bolsas de estudo no exterior. As atividades da CAPES incluem o financiamento direto aos programas de pós-graduação do país, de forma proporcional às bolsas de estudo recebidas.

Quadro 5 - Capes, Bolsas de Estudo mantidas em 1990 No Brasil (demanda social) PICD no exterior
iniciação científica (PET) 889   ---
especialização --- 11 82
mestrado 9,255 1,549 199
doutorado 1,609 1,835 1141
Pós-doutorado ---   114
mestrado "sandwich" ---   16
doutorado "sandwich" ---   101
Dedicação Acadêmica 289    
sem especificação ---   103
Total 12,042 3,95 1,756
Fonte: CAPES, Relatório de Atividades 1990 e 1991.

A quarta entre as instituições mais importantes de apoio à pesquisa no Brasil é a Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo. Em contraste com as instituições federais, a FAPESP dedica uma percentagem muito maior de seus recursos ao apoio de projetos de pesquisa, e seus gastos administrativos estão legalmente limitados a uma pequena percentagem do orçamento total. As informações mais recentes sobre a FAPESP estão apresentadas no quadro 6.

Quadro 6. Fundação De Amparo à Pesquisa de São Paulo, 1991 número de pedidos aprovados valor em US $ mil* percentagem valor médio por pedido
AUXÍLIOS
Auxílios a projetos de pesquisa 960 94.275,50 82,40 98,20
Organização de eventos acadêmicos 180 1.274,87 1,11 7,08
participação em reuniões no Brasil 144 74,45 0,07 0,52
participação em reuniões Exterior 272 624,87 0,55 2,30
Professores visitantes brasileiros 13 129,97 0,11 10,00
Professores visitantes estrangeiros 185 716,87 0,63 3,87
Publicações 64 645,54 0,56 10,09
BOLSAS DE ESTUDO NO BRASIL
Iniciação Científica 755 1.971,28 1,72 2,61
Aperfeiçoamento 33 128,09 0,11 3,88
Mestrado 675 4.129,33 3,61 6,12
Doutorado 317 3.506,47 3,06 11,06
Pós- Doutorado 37 663,82 0,58 17,94
BOLSAS DE ESTUDO NO EXTERIOR
Pós-Graduação 69 2.020,65 1,76 29,28
Pós-Doutorado 277 4.337,62 3,79 15,66
Total 3981 114.503,34 100,00  
*calculado pela taxa cambial média anual de Cr$ 409.83 por dólar. Fonte: FAPESP, informações diretas.

Instituições estrangeiras de apoio à pesquisa desempenham papéis importantes no Brasil, mas não chegam a dominar. A Fundação Ford, em 30 anos de atividade no país, dispendeu cerca de 77 milhões de dólares, concentrados principalmente na área de ciências sociais. O Banco Mundial concedeu ao Brasil dois empréstimos setoriais para um conjunto de setores específicos da área de ciência e tecnologia, cobrindo uma série de atividades de apoio à pesquisa e à formação de recursos humanos. O orçamento do primeiro programa, de 1985 a 1988, era de 179 milhões de dólares, dos quais 107 milhões de contrapartida brasileira; e o segundo, iniciado em 1992, de 300 milhões, dos quais 196.6 de recursos nacionais[8].

Apesar de não serem estritamente comparáveis, os dados das principais agências brasileiras de apoio à pesquisa mostram alguns padrões significativos. O primeiro é a grande instabilidade dos recursos, revelada nas informações da FINEP e do CNPQ. Em parte, estas oscilações refletem o fato de a FINEP estar se especializando cada vez mais em atividades de apoio à tecnologia industrial, deixando para o CNPQ o financiamento da pesquisa acadêmica e universitária. Mas elas refletem, sobretudo, a instabilidade orçamentária própria de períodos de alta inflação que o Brasil vem vivendo, e a ausência de uma política clara e bem definida para o setor de Ciência e Tecnologia por parte do governo. Períodos de dispêndios crescentes em períodos de expansão inflacionária não significam necessariamente prioridades bem definidas, mas o atendimento de pressões e conveniências de curto prazo, que são seguidos de restrições quase absolutas. O afastamento, por parte da FINEP, das atividades de apoio institucional a centros e laboratórios de pesquisa dentro e fora das universidades, não foi compensado por nenhuma outra agência, deixando os centros de pesquisa do país sem uma fonte adequada de apoio institucional, além dos salários pagos aos professores universitários e pesquisadores dos institutos governamentais.


Chama a atenção, também, o grande número de bolsas de estudo oferecidas pela Capes e principalmente pelo CNPQ. O total de bolsas concedidas pelas agências brasileiras em 1990 era próximo de 40 mil (quadro 7), o que deve ser visto em comparação com o número total de estudantes matriculados nos cursos de pós-graduação no Brasil, 3,967 no doutorado e 42,205 no mestrado em 1989[4]. Isto significa que praticamente todos os estudantes de pós-graduação têm acesso a uma bolsa de estudo, seja no período de cursos, seja na fase de elaboração de teses, seja para a continuação de seus estudos no exterior. Comparada com o CNPQ, a FAPESP dá um peso muito maior às bolsas de doutorado, o que se explica pelo fato de a maioria dos programas de doutorado do país se concentrarem em São Paulo. Vale observar ainda que a concessão de bolsas para estudos de doutorado no exterior, principalmente, não significa, necessariamente, que estes doutorados são obtidos, não existem dados recentes sobre a conclusão efetiva de cursos seguidos no exterior, nem sobre a reabsorção destes bolsistas por instituições brasileiras.

O padrão do CNPQ é o inverso do da FAPESP: enquanto esta dedica mais de 80% de seus recursos para o apoio à pesquisa, o CNPQ dedica mais de 80% dos recursos para bolsas de estudo. Com as restrições financeiras de 1991-1992, o CNPQ deixou de distribuir os recursos para projetos de pesquisa aprovados pelos comitês assessores, tratando de manter, no entanto, a distribuição de bolsas de estudo, tanto no país como no exterior.

Quadro 7 - Bolsas de Estudo disponíveis para pós-graduação no Brasil e no Exterior CNPQ CAPES FAPESP TOTAL
Iniciação Científica 5887 889 755 7531
Aperfeiçoamento no pais 2389 11 33 2433
Aperfeiçoamento no exterior(*) 80 82 - 162
Mestrado no Pais 8661 10804 675 20140
Mestrado no Exterior(**) 89 215 - 304
Doutorado no Pais 2637 3444 317 6398
Doutorado no Exterior(***) 923 1242 69 2234
Pós-Doutorado no País 45 - 37 82
Pós-Doutorado no exterior 373 114 227 714
Bolsas de Pesquisa 3594 289 - 3883
Sem especificação - 103 - 103
TOTAL 24,678 17,193 2,113 43,984
(*) Inclui especialização; (**) inclui bolsas "sandwich" ; (***) inclui bolsas "sandwich"

3. A ciência brasileira e as instituições de apoio.

Uma das maneiras de estimar as dimensões da comunidade científica brasileira é pelo número de projetos de pesquisa que aprovados anualmente pelo CNPQ e FAPESP - de 2 a 3 mil no CNPQ, e mil na FAPESP, nos últimos anos. Se estimamos, com algum arbítrio, que um em cada dois pesquisadores ativos apresenta um pedido de apoio por ano, que os pedidos são individuais, e que um em cada dois pedidos é aprovado, chegamos, para 4 mil projetos financiados, a um total de 16 mil pesquisadores. Este número é compatível com a quantidade de professores universitários com título de doutorado ou equivalente - cerca de 16 mil, ou 12.7% do total de professores universitários recenseados pelo Ministério da Educação, dos quais 12 mil empregados em regime de tempo integral. Além de professores universitários, existem pesquisadores nos Institutos do CNPQ, do Estado de São Paulo e em algumas outras instituições públicas significativas, como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (EMBRAPA), o Instituto Oswaldo Cruz no Rio de Janeiro, etc.

Historicamente, o conjunto de instituições federais subordinadas à Secretaria de Ciência e Tecnologia não controla mais do que aproximadamente 30% dos recursos definidos orçamentariamente como de "ciência e tecnologia", ficando a maior parte com os orçamentos com os Ministérios militares, responsáveis por atividades de alto custo como o programa nuclear, o programa espacial e outros. Apesar da precariedade das classificações orçamentárias, é possível ter uma idéia aproximada desta distribuição no quadro 8, com dados de 1987. Em princípio, caberia à Secretaria de Ciência e Tecnologia a coordenação de todas as atividades de ciência e tecnologia do governo federal; na prática, no entanto, esta coordenação não se dá, e não existe nenhum mecanismo, mesmo formal, de coordenação entre as atividades federais e as de nível estadual, ou dos centros de pesquisa vinculados às empresas estatais.

Quadro 8. Distribuição Global dos Recursos de Ciência e Tecnologia, 1987.
Projetos Militares 18.30 31.94
Energia 6.20 10.82
Agricultura, recursos naturais 10.90 19.02
educação (CAPES) 3.4 5.93
Saúde 1.4 2.44
Transportes 0.7 1.22
CNPQ 9.90 17.28
FNDCT 6.5 11.34
TOTAL 57.30 100%
Outros 42.70 ---
Calculado a partir de Ciência e Tecnologia, Orçamento da União, 1987 (MCT/CNPQ). Os dados do FNDCT foram obtidos diretamente da FINEP.

Uma visão aproximada da escala de recursos diretamente disponíveis para a comunidade científica brasileira pode ser obtida pelo quadro 9. Os dados das agências não incluem os salários dos professores e pesquisadores, que são pagos seja pelo Ministério da Educação, para as Universidades federais, seja pelos governos dos estados, das universidades estaduais, ou por outros órgãos da administração. Se estimamos um salário anual de 20 mil dólares para cada um dos 12 mil professores universitários com título de doutorado ou acima, isto dá um total de 240 milhões de dólares anuais, elevando os gastos a um total de um bilhão de dólares (há que observar, além disto, que as universidades públicas estaduais e municipais empregam um total de 54 mil professores em tempo integral, 42 mil dos quais com nível inferior ao doutorado). Este quadro revela ainda que cada pesquisador dispõe, em média, de cerca de 18 mil dólares anuais para sua pesquisa; e mostra também que o montante de recursos gastos em bolsas de estudo é quase exatamente o mesmo do que é gasto com o salário de professores.

Quadro 9 - Recursos disponíveis pelas agências programas federais e FAPESP (em milhões de dólares)
  CNPQ (1990) Ministério da Educação FINEP (1991) PADCT (anual) FAPESP (1991) Totais
Apoio a Pesquisa 41,4 --- 56,6 96,9 94,2 289,1
Bolsas de Estudo 195,7 106,9 --- --- 16,7 319,3
outros 112,2 5,6 14,8 3,1 37,0 172,7
Total 349,3 112,5 71,4 100,0 114,5 747,7
Salários   240,0       240,0
Total Geral   352.5       987,7

Parte das dificuldades de coordenação entre as diversas agências de apoio à pesquisa, mesmo no interior da Secretaria de Ciência e Tecnologia, deriva das diferentes culturas institucionais de cada uma. O Conselho Nacional de Pesquisas, nos seus primeiros anos, funcionou como uma instituição extremamente reduzida do ponto de vista administrativo, e totalmente dependente da colaboração voluntária de cientistas para a análise a acompanhamento dos projetos que financiava. Com a ampliação das função do Conselho, a partir da década de 70, sua estrutura administrativa começou a crescer, e hoje atinge mais de mil funcionários. O sistema de avaliação por pares dos pedidos de auxílio a pesquisa e de bolsas de estudo foi ampliado pela organização de um conjunto de comitês assessores formados por membros da comunidade, inicialmente por indicação do próprio Conselho, e mais tarde através de um processo complexo de consultas com as instituições científicas do país. A comunidade científica se faz representar também o Conselho Deliberativo do CNPQ, que deve, em princípio, orientar suas atividades, e aprovar a indicação de membros dos comités assessores. Enquanto que a tendência dos comitês assessores é de decidir em função das solicitações que recebe (o chamado "balcão" de pedidos), existe uma tendência, por parte da administração, de estabelecer prioridades e criar linhas de ação planejadas, privilegiando determinados temas ou regiões, que muitas vezes entram em conflito com os resultados agregados das decisões dos comitês assessores. A coexistência destas duas culturas institucionais no CNPQ - a acadêmica, dos comitês assessores, e a administrativa, técnica e de planejamento, dos funcionários, tem sido a causa de tensões e dificuldades no funcionamento recente do Conselho.

O sistema de "peer review" predomina tanto na CAPES quanto na Fundação de Amparo à Pesquisa de São Paulo. A FAPESP, hoje, é uma instituição que funciona de forma extremamente eficiente, baseada em uma estrutura administrativa mínima e altamente informatizada, e uma ampla rede de consultores voluntários. Apesar de algumas tentativas de atividades integradas e dirigidas, a FAPESP funciona fundamentalmente no sistema de "balcão", com prioridade absoluta para o financiamento da pesquisa científica, e dando um lugar secundário a bolsas de estudo de pós-graduação (que são avaliadas individualmente, em função dos projetos de pesquisa dos candidatos) e outras formas de auxílio. A CAPES, da mesma forma que a FAPESP, foi capaz de se manter como instituição bastante leve administrativamente, e fortemente apoiada em um sistema de consultores acadêmicos que utiliza tanto para a concessão de bolsas de estudo quanto, principalmente, para a avaliação e "ranking" periódico dos cursos de pós-graduação das universidades brasileiras. Tanto o CNPQ e a CAPES quanto a FAPESP possuem órgãos superiores formados por representantes da comunidade científica e universitária do país, o que restringe o arbítrio dos governos na designação de seus dirigentes e sobretudo na alteração a curto prazo de suas linhas de ação.

No outro extremo, a FINEP foi organizada desde o início como uma empresa governamental voltada para investimentos de grande porte na área de ciência e tecnologia. Sua cultura institucional foi marcada pela sua origem, como órgão derivado do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico, presença de economistas em suas funções de direção, e por sua vinculação aos órgãos de planejamento do governo. Nos seus primeiros anos de funcionamento, a FINEP se destacava entre as instituições públicas brasileiras pela sua agilidade, pela qualidade de seus técnicos, e pela flexibilidade de atuação que outros órgãos da administração tradicional conseguiam ter. Além de seu pessoal técnico, a FINEP se utiliza de consultores externos para a avaliação de seus projetos, mas as decisões são tomadas internamente, pela sua direção, que é de nomeação livre do governo federal.

A implantação do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico - PADCT - levou à criação de uma estrutura bastante complexa de grupos técnicos e comitês assessores, que funcionam em paralelo com os mecanismos decisórios das três agências federais - CNPQ, CAPES e FINEP - que são encarregadas da administração dos recursos. O PADCT foi concebido como um programa orientado para o desenvolvimento de um conjunto especial de áreas tecnológicas consideradas estratégicas - biotecnologia, química e engenharia química, geociências e tecnologia mineral, instrumentação, novos materiais, pesquisa ambiental, e um conjunto de áreas de apoio, como o ensino das ciências, a administração de ciência e tecnologia. etc. Seus recursos deveriam ser acrescentados aos recursos normalmente existentes para o apoio à pesquisa nas diversas agências. Assim, os grupos técnicos responsáveis pelas diversas áreas elaboram editais para a realização de um conjunto de trabalhos, para os quais os diferentes grupos se candidatam. Na prática, como vimos, os recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico, administrado pela FINEP, vêm diminuindo, e os recursos do PADCT acabam muitas vezes substituindo, simplesmente, os existentes anteriormente. Não existe ainda uma avaliação adequada dos mecanismos de funcionamento do PADCT, em contraposição com os procedimentos usuais das agências. Mas é provável que a sistemática de grupos técnicos, editais e concorrência pública tenha resultado muitas vezes em uma sobrecarga administrativa e burocrática a mais, tanto para o governo como para os pesquisadores, sem melhorar muito em relação aos mecanismos de "peer review" usados tradicionalmente pelas instituições.

4. Conclusão

O quadro de hiper-inflação e recessão que vem caracterizando a economia brasileira nos anos 90 tem afetado de maneira especialmente dramática a comunidade científica do país. Os salários passam por grandes oscilações, existe muito pouca previsibilidade quanto à disponibilidade de recursos, contratos assinados por agências governamentais muitas vezes não são cumpridos, e a maioria das instituições deixou de contratar jovens pesquisadores, incluindo aqueles que se formaram no exterior com recursos governamentais. Além disto, as políticas de desenvolvimento científico autárquico, que justificaram muitos dos investimentos do passado, são hoje vistas de forma bastante crítica, e o ideal da ciência como cultura, formação e desbravamento de novas fronteiras, sem a obrigação de resultados práticos a curto prazo, já não encontra muita receptividade.

Apesar de tudo isto, a análise fria dos dados mostra que a estrutura criada no Brasil para o apoio à pesquisa científica e tecnológica a partir dos anos 70 continua relativamente intacta, apesar de algumas deformações óbvias, como parecem ser a excessiva concentração de recursos para bolsas de estudo por parte do CNPQ, em um período de poucas contratações, e a redução do papel da FINEP no apoio institucional à manutenção regular dos centros de pesquisa, ou o grande número de professores trabalhando em regime de dedicação exclusiva à pesquisa sem titulação acadêmica adequada. Uma vez estabilizada a economia, o problema que se colocará para o futuro será não somente o de corrigir estas distorções, mas principalmente o de avaliar até que ponto a qualidade e o sentido do trabalho de pesquisa que vem sendo realizado no país é adequado ao que ocorre no mundo de hoje, e às condições de participação brasileira no atual contexto internacional. É uma discussão extremamente difícil, que se tornará mais factível, no entanto, na medida em que os recursos básicos para o funcionamento do metabolismo basal da comunidade científica brasileira continuem a existir.


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