Conclusão: políticas sociais e política da pobreza[1]
Em português, a palavra “política” se refere tanto ao processo
de disputa por cargos e negociação de interesses na sociedade quanto à implementação
de ações governamentais específicas, na área de educação, saúde, meio ambiente,
redução da pobreza, e outras. Os cientistas políticos de língua inglesa
usam palavras diferentes para estes dois processos, “politics” no primeiro
caso, e “policy” no segundo, expressão que costuma ser traduzida para o
português como “política pública”. A tradição portuguesa e brasileira
aponta para o fato de que estas duas coisas estão ligadas, e uma não pode
ser entendida completamente sem a outra; a tradição anglo-saxã, por outro
lado, nos lembra que a implementação de políticas públicas deve obedecer
a uma lógica própria, que requer a existência de profissionais especializados,
recursos definidos, metas explícitas, mecanismos de tomada de decisão,
sistemas de avaliação de resultados, e assim por diante.
Políticas públicas são estabelecidas, em suas linhas mais
gerais, pela política, mas só a política não é capaz de transformá-las
em ações governamentais específicas. Elas dependem, além disto, dos fatos,
e da maneira pela qual os fatos são vistos e interpretados. Vejamos quais
são os fatos, e, depois, suas possíveis interpretações.
A Estrutura Social
Em suas linhas mais gerais, a estrutura social de um país é dada
pela sua estrutura demográfica, sua ocupação, a distribuição da riqueza
entre seus habitantes, e sua distribuição espacial e geográfica. Entram
neste grande painel, além disto, a existência de divisões de natureza étnica
e cultural, e o que se pode denominar de “capital humano”, a educação.
A sociedade brasileira vem se transformando rapidamente ao longo das últimas
décadas, a tal ponto que a agenda social muitas vezes e é superada pelos
fatos.
O exemplo mais claro destas transformações é a mudança
nas taxas de fecundidade, que afeta diretamente o crescimento e as características
mais gerais da população. Entre 1950 e 1980, o Brasil cresceu a uma taxa
média anual de 2.8%, o que significa que a população dobrava a cada 25
anos. Em 2000, esta taxa estava estimada em 1.33, o que significa uma duplicação
a cada 55 anos. Como esta taxa vem caindo, a expectativa é que, por volta
de 2020, a população brasileira já tenha parado de crescer, e começado
a se reduzir. No passado, políticas de controle da natalidade eram proclamadas
como essenciais para resolver os problemas sociais do país, e ainda hoje
ainda existe quem defenda este ponto de vista, já totalmente ultrapassado
pelos fatos. A redução da fecundidade da população não foi o resultado
de nenhuma política governamental deliberada, mas a conseqüência de uma
série de fatores que incluem o ingresso das mulheres no mercado de trabalho,
a mudança da população do campo para as cidades, o aumento da educação,
o aumento da informação e da disponibilidade de meios contraceptivos, e
a mudança nos valores e na cultura da população.
O impacto desta transformação é enorme. Por um lado, o
Brasil começa a deixar de ter os problemas de um “país jovem”, que precisa
abrir cada vez mais escolas, criar cada vez mais empregos, e construir
mais casas para uma população em constante crescimento; e começa a ter
os problemas de um país adulto, que começa a envelhecer. O impacto sobre
a educação é o mais visível: até recentemente, ainda se insistia na prioridade
em abrir cada vez mais escolas; hoje, como que de repente, a cobertura
escolar no primeiro grau já é de quase 100%, e muitos estados começam a
confrontar o problema de salas vazias. A redução da pressão sobre o mercado
de trabalho vai se fazer sentir com mais força nos próximos anos, quando
o tamanho das novas gerações buscando emprego começar se tornar menor a
cada ano. Com uma população jovem cada vez menor, e uma população
mais velha ainda relativamente reduzida, a taxa de dependência da população
(ou seja, o número de crianças e velhos que cada adulto deve sustentar)
se reduz cada vez mais, fazendo com que as gerações jovens tenham a oportunidade
de investir mais em si mesmas, e poupar para o futuro. É uma janela de
oportunidade que irá desaparecendo, na medida em que a população envelheça,
aumentando a carga de dependência das novas gerações. O envelhecimento
da população coloca na ordem do dia os problemas dos custos crescentes
das aposentadorias, as necessidades de atendimento médico, cada vez mais
caro, dos idosos, e toda a questão social do amparo à velhice, que até recentemente
não fazia parte da preocupação dos brasileiros.
A outra transformação dramática ocorrida no Brasil nos últimos
anos foi a transição da população do campo para as cidades. Para
muitos, o Brasil ainda é visto como um país predominantemente rural, dominado
pela política, economia e cultura do interior. Os entusiastas da reforma
agrária ainda pensam que o futuro do Brasil depende de uma revolução no
campo, como se pensava cinqüenta anos atrás. No entanto, a Pesquisa Nacional
por Amostra de Domicílios do IBGE de 1992 já mostrava que apenas 22% da
população do país vivia em área rural; em 2001, esta percentagem havia
caído para 16%. Em termos de ocupação, 20.6% da população ativa do
país se dedicava a atividades rurais, muitos vivendo em regiões urbanas
e trabalhando como assalariados, e não camponeses de tipo tradicional;
enquanto outros, embora vivendo em zonas rurais, se dedicavam a atividades
de prestação de serviços, comércio de mercadorias, e outras.
Estas transformações vieram acompanhadas de mudanças também
muito significativas na maneira pela qual a vida familiar e social se organiza.
Já em 1992, 22% dos domicílios brasileiros eram chefiados por mulheres:
em 2001, este número havia aumentado para 27.3%[2].
O número médio de filhos por domicílio em 1992 era 1.9; em 2001, havia
caído para 1.1. Em 1992, 28% dos chefes de família não tinham cônjuge;
em 2001, este número havia subido para 33%, um quarto do total.[3] A
família tradicional, portanto, formada por um homem responsável pelo sustento,
por uma mulher dona de casa, e vários filhos, vem perdendo lugar, e sendo
substituída por diferentes tipos de arranjos – pessoas que vivem sós, mulheres
chefes de família, casais sem filhos, pais sem mulheres. Se a família
tradicional era, como sempre se pensou, o lugar de formação e apoio para
o desenvolvimento físico, cultural, moral e mental das crianças, esta função
se vê cada vez mais ameaçada, criando novos problemas que até recentemente
não eram parte da agenda de preocupações.
Ao final do milênio, generalizou-se a idéia de que, por
causa da globalização e das políticas de estabilização econômica, as condições
de vida da população brasileira haviam se deteriorado. Na verdade, os dados
mostram que, apesar do pouco desenvolvimento econômico que houve no período,
houve melhorias significativas. O rendimento médio da população brasileira
aumentou entre 1992 e 1999, segundo os dados das PNADs, para a população
como um todo e para diferentes grupos sociais. A desigualdade, expressa
tanto pela relação entre os grupos de renda alta e baixa quanto pelo índice
Gini, mostra uma pequena diminuição, mas se manteve alta durante a década.
Apesar da pequena melhoria, o avanço foi claramente insatisfatório, especialmente
para a população de menor renda. A desigualdade de renda no Brasil é considerada
uma das mais altas do mundo, evocando a imagem de um país dividido entre uma pequena
elite de altos rendimentos e uma grande população vivendo miseravelmente. Esta
interpretação não é correta, porque os dados se referem a diferenças de rendimento
monetário, e não riqueza enquanto tal. Eles excluem, assim, tanto as transferências
e os rendimentos não monetários, que podem ser significativos para as famílias
mais pobres, sobretudo na área rural, quanto os recursos provenientes da riqueza
acumulada, que podem ser importantes para os mais ricos. Estudos econométricos
mostram que, dos diversos fatores que afetam a renda - região, idade, sexo, raça,
tipo de ocupação, educação, etc - o mais importante, de longe, é a educação[4].
Em 2001, o rendimento mensal médio de quem tinha educação superior era cerca de
2.200 reais - um bom salário de classe média, mas longe de indicar riqueza - enquanto
que o rendimento médio de quem não tinha educação era dez vezes menor. A implicação
deste fato é que o caminho mais importante para uma melhor distribuição da renda
é o aumento e a melhor distribuição das oportunidades educacionais, e não a redistribuição
da riqueza.
Pobreza, miséria e indigência
Pela PNAD 2001, haveria no Brasil cerca de 25 milhões de
pessoas vivendo com uma renda familiar mensal per capita de cerca de 40
reais ou menos (pouco mais de um dólar por dia), e outras 16 milhões vivendo
com até 60 reais mensais (dois dólares). No total, cerca de 55 milhões
vivem com meio salário mínimo mensal ou menos. Que significam estes dados,
em termos de condições de vida da população? Será que a população brasileira
de baixa renda não tem o que comer, como faz crer a prioridade dada pelo
governo de Luis Ignácio da Silva ao programa Fome Zero?
Não existem informações sistemáticas e confiáveis sobre
os padrões alimentares da população brasileira, e as estimativas de desnutrição
feitas a partir dos dados de renda são indiretas demais para serem tomadas
de forma literal, assim como são arbitrárias as tentativas de estabelecer “linhas
de pobreza” de um ou outro tipo.[5] Existem, por outro lado, uma
série de indicadores sobre as condições de vida e padrões de consumo das
famílias brasileiras, que podem servir de indicação indireta sobre condições
de vida. Estes indicadores sugerem que a informação sobre a renda monetária
per capita das famílias está longe de se constituir em uma boa indicação
sobre situações de indigência, que seriam incompatíveis com as condições
de moradia e consumo expressas na primeira coluna do quadro. Uma outra
informação relevante é que todos os indicadores de condição de vida melhoraram
ao longo da década de 90, mais do que se poderia supor a partir do pequeno
crescimento havido na renda das famílias. Assim, entre 1992 e 2001, a expectativa
de vida dos homens aumentou de 62,4 para 65,1 anos, e, para mulheres, de
70,1 a 72,9; a mortalidade infantil caiu de 43 para 34.6 por mil em 1999.
O número de casas com água encanada aumentou de 68.1 a 77.6%; o número
de casas com esgoto passou de 46.1 a 59.2%; o número de casas com telefone
fixo passou de 18.9 a 51%; e o número de casas com telefone celular em
2001 era de 31%.[6]
Estes dados já nos permitem uma primeira conclusão: sem
diminuir a importância dos problemas de pobreza e deprivação que existem
e afetam importantes segmentos, o Brasil está longe de uma situação de
indigência e miserabilidade generalizadas. Além do mais, o Brasil não tem
problemas de falta de produção de alimentos, ou desabastecimento que pudessem
justificar políticas de envio de alimentos, exceto em situações extremas
e excepcionais. O que falta é, simplesmente, dinheiro, o que justifica
a importância das propostas de renda mínima que têm sido formuladas[7].
Existem boas razões para se preocupar
com as situações de pobreza extrema e desenvolver políticas assistenciais
e compensatórias que possam socorrer às pessoas em situações de maior deprivação.
Mas a prioridade deve estar em melhorar a qualificação e as oportunidades
de trabalho e geração de renda das pessoas.
Emprego e trabalho
A criação de postos de trabalho em qualidade e quantidade
suficientes para alterar as condições de vida da população brasileira depende
de políticas macroeconômicas cujo escopo vai além dos limites deste capítulo.
Mas depende, também, de uma série de políticas de nível micro, que podem
afetar, de um lado, a qualificação dos trabalhadores, e, por outro, a organização
do mercado de trabalho, criando condições de geração de renda e fazendo
com que os ganhos do trabalho aumentem sua importância relativa, em relação
aos ganhos do capital.
O Brasil não tem índices excepcionalmente altos de desemprego, mas isto tem mais
a ver com o conceito estatístico de desemprego do que com a situação de trabalho
da população. De fato, o termo "desemprego" se refere a pessoas que
estão ativamente procurando trabalho e não o conseguem, em um período determinado.
Ele exclui, portanto, pessoas que, por diversas razões, não estão procurando trabalho
(consideradas "inativas") e as que conseguem trabalho precário, ou temporário,
enquanto buscam outro ("sub-ocupadas"). Diferentes pesquisas medem estas
coisas de forma distinta, e apresentam dados de desemprego discrepantes. Em geral,
como o seguro desemprego no Brasil é ainda bastante limitado, e não se aplica
a pessoas fora do mercado formal de trabalho, as pessoas tratam sempre de conseguir
alguma renda do trabalho, e com isto saem das estatísticas do desemprego. Quando
a economia se aquece, tem muita gente procurando emprego, e, com isto, aumenta
tanto a ocupação quanto a desocupação; quando a economia se esfria, muita gente
desiste de procurar trabalho, e, desta forma, o desemprego pode cair.
As estatísticas de emprego são importantes para medir variações
de curto prazo da economia, mas, para uma visão mais completa da situação, é necessário
olhar para o mercado de trabalho em seu conjunto, com as diferentes formas
de emprego e ocupação. Chama a atenção, sobretudo, o dado de que somente
24% das pessoas que trabalham no Brasil tenham um emprego formal, ou seja,
um contrato de trabalho legalmente válido; 54% dos trabalhadores não contribuem
para nenhum sistema de previdência social, e não têm os benefícios da aposentadoria.
Uma outra indicação do caráter precário do trabalho é o número de horas
trabalhadas por semana (exceto, naturalmente, em situações especiais, com
a dos funcionários públicos): 27% dos trabalhadores não completa este total.
A estratificação do mercado de trabalho está claramente
associada à educação: funcionários, militares e empregadores têm, em média,
o ensino fundamental completo (oito anos de escolaridade), enquanto que
os trabalhadores em carteira vão pouco além do antigo primário (6.3 anos
em média). O nicho do funcionalismo público é ocupado, em sua maior parte,
por mulheres educadas; mas, no outro extremo, as mulheres que se dedicam
ao trabalho doméstico, com ou sem carteira, são as menos educadas. Existe
também uma clara associação entre cor e qualidade do emprego: preponderam
brancos entre empregadores, funcionários e empregados com carteira, e não-brancos
entre trabalhadores domésticos e sem carteira.
Emprego e trabalho não são, portanto, a mesma coisa, e
no Brasil a distância entre um e outro é particularmente grande. Fica bastante
clara, por estes dados, a necessidade de alterar a legislação trabalhista,
para permitir que um número maior de pessoas possa ter os benefícios do
trabalho legalizado, e em situação menos precária. O atual sistema, além
de aumentar os custos da mão de obra para os empregadores (que são pelo
menos 80% a mais do que os do salário nominal), burocratiza o processo
de contratação, que acaba se tornando inviável para pequenos empresários. A
Justiça do Trabalho, que deveria ter como função principal defender os
interesses dos trabalhadores, acaba funcionando como forma de forçar acordos
que, na prática, reduzem os benefícios constantes da legislação, e criam
uma cultura de conflito e desconfiança mútua entre patrões e empregados.[8]
Fica clara, também, a necessidade de aumentar cada vez mais a qualificação profissional
dos trabalhadores, através da educação em suas diversas formas; ainda que, por
outro lado, a exigência de níveis de educação formal cada vez mais altos pelos
empregadores pode levar, simplesmente, a uma valorização crescente das credenciais
educativas, sem impacto efetivo na produtividade, e resultando em discriminação
ainda maior no mercado de trabalho.
Políticas sociais de primeira, segunda e terceira gerações
A mediação entre a política e as políticas públicas é feita pelo estabelecimento
de uma agenda, que resulta das condições mais gerais - econômicas, políticas,
sociais - de uma época, e dos valores e percepções que permeiam a sociedade em
cada momento. No Brasil, a agenda republicana, Ordem e Progresso, se manteve
intacta por quase um século, traduzida nos anos de governo militar para “segurança
e desenvolvimento”. Nos oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso, o reordenamento
da economia e das contas públicas adquiriu prioridade, como condição para o crescimento
econômico e políticas de bem estar social. O governo de Luís Ignácio da Silva
começou colocando em primeiro lugar, em sua agenda, a questão da fome, dramatizando
a importância da questão social e refletindo o tom da campanha eleitoral, aonde
prevaleceu a idéia de que o governo anterior havia “esquecido o social”.
Na perspectiva predominante no governo Cardoso, o Brasil era visto como um país
em desenvolvimento, com um forte setor industrial e agrícola e uma extensa classe
média, mas sérios problemas de desequilíbrio macroeconômico e com grandes setores
da população ainda excluídos dos benefícios do desenvolvimento econômico e social.
Na perspectiva do governo Lula, o país aparece como vivendo um problema urgente
de fome generalizada, analfabetismo e latifúndio, necessitando urgentemente de
políticas redistributivas e de mobilização e promoção social. Com diferenças de
ênfase, é possível dizer que são duas faces de mesma moeda, que podem levar, no
entanto, a prioridades bastante distintas.
O estabelecimento de uma agenda de políticas públicas depende
de vários fatores, que incluem as emergências de curto prazo, que precisam
ser enfrentadas com realismo; as preferências e prioridades dos partidos,
movimentos sociais e instituições com poder e capacidade de influência
no governo e na opinião pública; e a realidade econômica e social, que
tem suas limitações e condicionantes, que não podem ser ignorados impunemente.
A médio e longo prazo, as políticas bem sucedidas serão aquelas que consigam
ir além do “apagar de incêndios” do dia a dia, assim como das preferências
de momento dos movimentos sociais e da mobilização da opinião pública através
dos meios de comunicação de massas, e partam de um diagnóstico correto
a respeito dos problemas existentes, e as possibilidades efetivas de enfrentá-los.
Nenhuma agenda social será bem sucedida se não estiver
associada a uma política econômica bem articulada e coerente, que possa
gerar emprego e riqueza. Em economia, existem também questões de
curto prazo que dependem pouco da preferência dos partidos e governos – problemas
como o déficit das contas públicas, ou do fluxo capitais externos – e orientações
de mais longo prazo, relacionadas, entre outras coisas, com as políticas
de investimento do setor público e a abertura internacional da economia,
que são objeto de controvérsia. Sejam quais forem as políticas econômicas
adotadas, elas têm um duplo impacto sobre a área social – diretamente,
através da geração de empregos, e indiretamente, através da geração de
recursos públicos que possam ser reinvestidos em políticas sociais específicas
ou redistribuídos pela sociedade. Além destas restrições e condicionantes
econômicos, existem outros, de natureza demográfica e social – o tamanho
da população, sua distribuição territorial, suas características etárias,
seu nível de educação, as taxas de natalidade, a expectativa de vida, as
características das famílias, etc – que definem o marco e o espaço dentro
do qual as agendas sociais podem ser estabelecidas e implementadas.
A noção de que a política econômica por si só, se bem sucedida,
tornaria dispensáveis as políticas sociais, já não tem muito seguidores.
Tem sido mais freqüente, nos últimos anos, a visão oposta, de que agendas
sociais poderiam ser implementadas a partir de imperativos éticos e morais,
independentemente das condições mais gerais, ou estruturais, da economia
e da sociedade. Não é difícil vislumbrar, por detrás destas duas visões,
entendimentos distintos a respeito da natureza da sociedade humana e nas
pessoas que a formam. Em um extremo, a sociedade é percebida como uma realidade
dotada de leis e determinismos próprios, que condicionam as ações, preferências
e destinos de seus participantes; no outro, a sociedade é percebida sobretudo
como uma coletividade de seres morais, dotados de livre arbítrio, e com
capacidade para ordenar a vida social conforme suas preferências. A
solução para este dilema, em princípio, é trivial – existe espaço para
a implementação de agendas sociais, mas este espaço não é livre e desimpedido,
e sim marcado e delimitado por condicionantes estruturais bem definidos,
que precisam ser conhecidos. Menos trivial é o entender quais são estes
condicionantes, e, a partir daí, poder avaliar quais políticas sociais
precisam receber prioridade e têm chance de sucesso.
A definição da agenda social do país não depende somente
das condições gerais da estrutura social, caracterizada mais acima em suas
linhas gerais; depende também do contexto econômico mais amplo, da força
política dos diferentes grupos na sociedade, e das idéias e preocupações
que predominam na sociedade. Ela depende em boa parte, também, do clima
da opinião pública nacional e internacional, moldado em grande medida pelos
meios de comunicação de massas.
É possível pensar em políticas sociais em termos de três
grandes tipos, ou gerações. A primeira geração é formada pelas políticas
de ampliação e extensão dos benefícios e direitos sociais. No caso do Brasil,
elas se iniciam na década de 30, com a criação das primeiras leis de proteção
ao trabalhador e as primeiras instituições de previdência social, e culminam,
pode-se argumentar, com a Constituição de 1988, que consagra um amplo conjunto
de direitos sociais na área da educação, saúde, proteção ao trabalhador,
e outras.
As reformas de segunda geração, que entram na agenda de preocupações do Governo
Fernando Henrique Cardoso e continuam com o governo Luis Ignácio da Silva, procuram
racionalizar e redistribuir os recursos gastos na área social. Elas respondem
a uma dupla motivação: a de colocar os gastos sociais em situação de equilíbrio
financeiro, e a de corrigir os aspectos mais regressivos dos gastos sociais, que
beneficiam as classes médias e altas, em detrimento das mais pobres. A situação
mais dramática de mau direcionamento dos gastos sociais, no Brasil, é a do sistema
de previdência social. No início de 2003, segundo o Presidente do Partido
dos Trabalhadores, José Genoino, a previdência do setor privado arrecadava R$
71 bilhões e gastava R$ 88 bilhões de reais anuais, para atender a 21 milhões
de aposentados, que recebiam uma média de R$ 390 mensais. Enquanto isto, a previdência
do setor público arrecadava R$ 21.8 e gastava R$ 61 bilhões, com aposentadorias
médias de R$ 2.282 reais no executivo, R$ 7.900 no legislativo, e R$ 8.027 no
judiciário.[9] Uma análise de vários programas sociais
brasileiros, feita com dados de meados da década de 90, mostrava que, além dos
gastos com a previdência social, os programas de seguro-desemprego e os serviços
escolares de creche, segundo e terceiro graus também estavam mal focalizados,
havendo focalização correta, no entanto, nos programas de ensino pré-escolar e
de primeiro grau, assim como de distribuição de merenda escolar, em relação à
população escolar. A conclusão destas análises foi que “é possível eliminar a
pobreza sem a necessidade de qualquer aumento no volume total de gastos na área
social”, pela focalização correta dos recursos disponíveis.[10]
As reformas de terceira geração seriam aquelas que buscam
alterar não somente a distribuição dos gastos sociais, mas também a qualidade
dos serviços prestados, assim como do marco institucional e legal dentro
do qual as atividades econômicas e a vida social possam se desenvolver.
Várias propostas deste tipo foram reunidas no documento sobre a “a agenda
perdida” brasileira, subscrita por um conjunto de economistas de várias
tendências durante a campanha eleitoral de 2002, e retomadas pelo Governo
Lula em 2003, através de documento publicado pelo Ministério da Fazenda.[11] As
propostas incluem agir diretamente sobre a desigualdade, pela distribuição direta de recursos à população
mais pobre, na expectativa de que, além de suprir carências imediatas,
isto possa ter efeitos de reativação do mercado interno; políticas estruturais,
dando acesso das populações mais pobres a ativos como o micro-crédito,
a regularização da propriedade imobiliária a posse da terra; enfatizar
transferências diretas de recursos do governo aos cidadãos, através de
tecnologias como cartões magnéticos, evitando a intermediação de políticos
e das burocracias públicas, e evitando também a necessidade de controle
de preços dos artigos de primeira necessidade como combustíveis, remédios,
etc; políticas que aumentem a capacidade produtiva dos mais pobres, através
do apoio à produção popular, garantindo melhores condições de comercialização
dos produtos e maior acesso a mercados como o de crédito; utilização do
setor privado para a provisão dos serviços, partindo do princípio de que “o
papel da sociedade de subsidiar o acesso dos que não possuem recursos a
serviços sociais básicos não significa que o Estado seja obrigatoriamente
o único produtor desses serviços”; descentralização da política social,
estimulando a participação local como forma de aumentar tanto a eficiência
quanto a flexibilidade no desenho das políticas sociais, combinada com
política efetiva de monitoramento do uso adequado dos recursos; e
a unificação do orçamento social da União e coordenação das políticas sociais
com estados e municípios.
As propostas de reforma de terceira geração incluem ainda uma nova política para
a área de segurança publica, com temas como a unificação das políticas civil e
militar, a criação de uma polícia judiciária, e a aproximação entre os órgãos
de segurança e as comunidades de baixa renda[12];
e a reforma do judiciário, com propostas para tornar a justiça mais acessível
e mais eficiente, através de medidas como a introdução da "súmula vinculada",
para fortalecer a autoridade das cortes superiores e o controle da indústria de
recursos e liminares, e formas adequadas de controle externo do poder judiciário.[13]
A idéia de diferentes “gerações” de política social tem
sido adotada por autores, com classificações próprias. Nancy Birdsall propõe
quatro fases, para a América Latina como um todo. A primeira corresponderia
ao “período de ouro” de desenvolvimento econômico da região, entre a Segunda
Guerra e o final dos anos 70, caracterizada pelos subsídios às classes
médias. A segunda fase se inicia na década de 80, quando as políticas sociais “submergem”,
e predominam as políticas de ajuste fiscal e redução de gastos. A terceira
fase seria aquela que tem como origem à percepção de que as políticas de
ajuste fiscal não estavam produzindo os resultados esperados, o que levou à elaboração
de propostas de políticas compensatórias, incluindo a criação de fundos
de investimento social de emergência e a focalização dos gastos sociais
nos setores mais necessitados. A quarta fase, finalmente, teria por objetivo
não mais a simples distribuição de benefícios, mas esforços no sentido
de aumentar o capital humano e os recursos das populações mais necessitadas,
para que elas não dependam tanto de subsídios governamentais. Augusto de
Franco fala em três gerações para o Brasil, sendo a primeira que vai até o
início dos anos 80, de políticas centralizadas; uma segunda que se inicia
com a Constituição de 1988, com a descentralização dos serviços sociais,
mas com ainda sob a orientação e o financiamento do governo central; e
uma terceira fase, descrita como formada por “políticas multi e intersetoriais
de desenvolvimento social, de investimento em ativos (nas potencialidades
já existentes em setores e localidades) e não apenas de gasto estatal para
satisfazer necessidades setoriais”, muito similar, portanto, com a quarta
fase na classificação de Birdsall.[14]
Alternativas de Política Social
Mais além das medidas e propostas específicas para a área
social, existem importantes diferenças de perspectiva, que muitas vezes
adquirem fortes conotações político-partidárias ou ideológicas. No início
de 2003, estas diferenças apareceram na imprensa brasileira como uma alternativa
entre políticas universais e políticas de focalização. Em um nível mais
profundo, existem grandes diferenças entre os que propõem políticas de
mobilização social, e os que dão prioridade a políticas de metas sociais.
A oposição entre políticas universalistas e focalizadas
surge muitas vezes como uma oposição entre os defensores do Welfare State
clássico, com o setor público assumindo a responsabilidade pelos investimentos
em educação, saúde, segurança pública, etc., e os que defendem a redução
do setor público, concentrando os gastos sociais nas populações de menor
renda e em situação mais crítica. Em um país como o Brasil, aonde os gastos
sociais são notoriamente mal direcionados e usados de forma ineficiente,
e aonde o equilíbrio das contas públicas, após décadas de inflação, ainda
não foi conseguido, esta discussão acadêmica perde sentido, e a defesa
de políticas universalistas se torna quase que indistinguível das políticas
de defesa de interesses estabelecidos, que se vêm ameaçados pelas reformas. A
questão do papel do setor público ou do setor privado no provimento de
serviços é mais genuína, no sentido de que incorpora, de fato, visões distintas
sobre até onde pode ir o setor público na implementação de políticas sociais,
e qual a possível participação do setor privado. Em algumas áreas, como
a educação superior e o provimento de serviços de saúde, o setor privado
tem presença predominante, e os problemas que se colocam têm a ver com
a regulação destas atividades, e não com sua legitimidade. Em outras áreas,
como a da previdência social, energia, comunicações, transportes, e outras,
a capacidade financeira e técnica do setor público tem se mostrado extremamente
limitada, mas as experiências de privatização ainda não demonstraram, de
forma inequívoca, sua pertinência.
A oposição entre políticas de mobilização e políticas de
metas, que ainda não adquiriram uma feição pública muito clara, pode ser
potencialmente mais importante. As políticas de mobilização são aquelas
que partem do princípio de que só através da participação e do envolvimento
das comunidades afetadas é que políticas sociais podem ser efetivamente
implementadas. Estas políticas são propostas por movimentos sociais, como
o Movimento dos Trabalhadores sem Terra e as Comunidades Eclesiais de Base,
e podem ser observadas em documentos e pela ação de pessoas envolvidas
com a área de saúde, educação, segurança, ação afirmativa, e outros. Fazem
parte desta mesma linha de idéias os sistemas de orçamento participativo,
implantados em várias prefeituras. Estas são também políticas de focalização,
na medida em que procuram trazer benefícios e conquistar posições de poder
para grupos sociais específicos, considerados especialmente carentes. Por
outro lado, elas compartem com os defensores das “políticas universais” a
desconfiança em relação ao setor privado, assim como uma certa descrença
quanto à existência de limitações orçamentárias dos governos.
O que estamos denominando, por falta de melhor termo, de “políticas
de metas”, é uma preferência por políticas definidas através de diagnósticos
globais, e implementadas pela ação e iniciativa dos governos. Em um certo
sentido, são políticas “de cima para baixo”, em contraste com as de mobilização,
que pretendem ser “de baixo para cima”. As políticas sociais universais
de primeira geração pertencem a esta categoria. Propostas de terceira
geração incluem a instituição de linhas oficiais de pobreza e o estabelecimento
de metas para a sua redução; políticas universais de renda mínima para
as populações mais carentes; a introdução de quotas raciais em escolas
e serviços públicos, para a redução das desigualdades sociais; políticas
de promoção automática nas escolas, para a redução da retenção escolar;
e políticas de flexibilização do mercado de trabalho, para reduzir os custos
indiretos do emprego e aumentar a inclusão de trabalhadores no setor formal
da economia.
Políticas de metas e de mobilização não se excluem necessariamente.
Por exemplo, políticas de quotas raciais, ou de distribuição de terras,
podem ser implementadas a partir das demandas de movimentos organizados:
políticas de distribuição de recursos para populações de baixa renda podem
ser implementadas através de organizações comunitárias, que assumem a responsabilidade
por identificar os beneficiários e garantir que eles estão cumprindo as
exigências correspondentes aos benefícios – enviando as crianças para escola,
por exemplo, ou adquirindo algum ofício. Mas elas trazem consigo profundas
diferenças de concepção em relação à natureza do sistema político, do papel
do Estado e das organizações de mobilização, e sobre o peso relativo dos
técnicos, que pensam em termos analíticos sobre o interesse comum, e pretendem
agir de acordo com o princípio de delegação de poderes; das autoridades
instituídas, cuja responsabilidade faz parte dos princípios da democracia
representativa, e os militantes, que agem na defesa direta e quotidiana
dos interesses e prioridades de seus companheiros, sem ver nisto contradição
com os interesses mais gerais. São estas visões de mundo que estão
competindo pela definição da nova agenda social brasileira, e que deverão
definir sua forma, sua filosofia e seu alcance, nos próximos anos.
As políticas e a política da pobreza
O dilema que esboçamos, acima entre políticas sociais de
metas e políticas de mobilização, nos traz de volta ao início deste capítulo,
quando introduzimos a distinção entre a política e as políticas públicas,
e também seu inter-relacionamento; e à apresentação inicial do livro, quando
mencionamos a discussão de Michael Ignatieff sobre os direitos humanos
como política e idolatria.[15]
No campo da política, nos lembra Ignatieff, a introdução
do tema dos direitos humanos tem o efeito de estabelecer uma nova agenda
de preocupações e prioridades. Na versão brasileira, os temas da pobreza,
do desemprego e da fome marcaram as últimas eleições presidenciais, e deram
a vitória ao candidato que levantou mais alto estas bandeiras. Esta
prioridade dada aos direitos humanos, assim como aos direitos sociais mais
prementes, corre o risco no entanto de se transformar em idolatria. Isto
ocorre quando a adesão a estes direitos se transforma, na percepção de
seus defensores, em uma espécie de religião secular (e às vezes religiosa
simplesmente). Quando isto ocorre, a defesa dos direitos é posta como um
trunfo que divide as pessoas entre boas e más, justas e pecadoras, e resolve
as dúvidas, incertezas e ambigüidades da política pela superioridade moral
de um dos lados. Esta sacralização dos valores pode ser um instrumento
poderoso na disputa política, mas tem um impacto negativo imediato, que é o
de desqualificar os opositores nas disputas políticas, e desta forma, comprometer
as regras básicas do convívio democrático, que depende da aceitação, por
parte de todos, da legitimidade e do direito de cada um defender seus interesses
e seus pontos de vista.
No campo das políticas sociais, aonde se busca realizar
e cumprir as promessas contidas nas declarações de valores e direitos,
o problema que surge com mais evidência é que, na prática, diferentes direitos
podem levar a ações distintas e contraditórias, e dependem além disto de
condições econômicas, sociais e institucionais que estão fora do alcance
dos agentes. Exemplos estão por toda parte: o governo gostaria de aumentar
o salário de todos, mas não pode aumentar os gastos públicos nem alimentar
a inflação; a distribuição de terras não pode ser feita pela destruição
do direito de propriedade; as quotas raciais podem afetar os direitos de
brancos pobres que podem ficar excluídos das universidades; a proteção
do meio ambiente não pode levar à destruição de postos de trabalho; a defesa
da indústria nacional pode significar o subsídio a grupos incompetentes
e ineficientes...
A maneira correta de resolver estes dilemas e conflitos
começa por reconhecer sua existência, e tratá-los como dilemas reais, e
não como conflitos entre o bem e o mal. No mundo das políticas públicas,
estes dilemas devem ser necessariamente reconhecidos e administrados; no
mundo da disputa política, no, entanto, a complexidade das questões tende
a desaparecer, sob as luzes dos comícios e da grande imprensa. Não é de
estranhar, portanto, que governos busquem muitas vezes devolver para a
arena política dilemas e questões de política pública que não conseguem
resolver na ação administrativa do dia a dia. Uma maneira de fazer isto é substituir
os técnicos e especialistas das diversas agências governamentais por políticos
militantes; a outra é manter todos os temas controversos sob o farol dos
pronunciamentos e manifestações políticas, não dando tempo nem espaço para
que o conhecimento técnico e a elaboração de soluções mais complexas venham
a ocorrer.
Não
há solução em curto prazo para os problemas da pobreza no Brasil. Para
que a pobreza seja vencida, é necessário vontade política e compromisso
com os valores da igualdade social e dos direitos humanos; uma política
econômica adequada, que gere recursos; um setor público eficiente, competente
responsável no uso dos recursos que recebe da sociedade; e políticas específicas
na área da educação, da saúde, do trabalho, da proteção à infância, e do
combate à discriminação social, e outras. Tudo isto é fácil de dizer, e
dificílimo de fazer. A construção de uma sociedade competente, responsável,
comprometida os valores de equidade de justiça social, e que não caia na
tentação fácil do populismo e do messianismo político, é uma tarefa de
longo prazo, e que pode não chegar a bom termo. Mas não há outro caminho
a seguir, a não ser este. Notas
[1] Este texto se baseia em parte em Simon
Schwartzman. "Brasil: a agenda social." em Bethell, Brasil,
fardo do passado, promessa do futuro: dez ensaios sobre política e sociedade
brasileira, Pp. 77-116. Rio de Janeiro: Civilização
Brasileira. 2002; Simon Schwartzman. "A agenda social brasileira." em Reis, Retratos
do Brasil. a sair.
[2] A PNAD usa a expressão “pessoa de referência”, no lugar de “chefe”,
para designar a pessoa com a responsabilidade principal pela manutenção
da família.
[3] Elza Berquó. "Perfil demográfico das
chefias femininas no Brasil." em Bruschini e Unbehaum, Gênero,
democracia e sociedade brasileira, Pp. 243-266.
São Paulo: Fundação Carlos Chagas. 2002
[4] Veja a respeito os diversos artigos publicados em Ricardo
Henriques. Desigualdade e pobreza no Brasil.
Rio de Janeiro: IPEA. 2000.
[5] Veja a respeito Sonia Rocha. "Estimação de linhas de
indigência e de pobreza: opções metodológicas no Brasil." em Henriques,
Desigualdade e pobreza no Brasil, Pp. 685-718. Rio de Janeiro: IPEA. 2000.
Ver também Simon Schwartzman. "Estatísticas da pobreza". Revista
Brasileira de Estatística, vol. 58, Pp. 7-18. 1997a.
[6] Dados da PNAD de 1992 e 2002, e das estimativas de mortalidade infantil
e expectativa de vida do IBGE.
[7] Eduardo Matarazzo Suplicy. Renda
de Cidadania. A saída é pela porta. São Paulo: Fundação Perseu Abramo;
Cortez Editor. 2002; José Márcio Carmargo e Francisco H. G. Ferreira. O
benefício social único: uma proposta de reforma da política social no
Brasil. Texto Para Discussão Pontificia Universidade
Católica do Rio de Janeiro, Departamento de Economia, 2001.
[8] Armando Castelar Pinheiro. Economia
e justiça: conceitos e evidência empírica. Estudos IFB Instituto
Futuro Brasil, 2001. Sobre a necessidade de desregular o mercado de trabalho,
José Pastore. Encargos
sociais - implicações para o salário, emprego e competitividade.
São Paulo: Editora LTr. 1997; José Pastore. O desemprego tem cura? São
Paulo: Makron Books do Brasil Editora. 1998.
[9] José Genoino. "Previdência - uma reforma justa e necessária".
O Estado de São Paulo,, Pp. 2. São Paulo. 2003.
[10] Ricardo
Paes de Barros e Miguel Nathan Foguel. "Focalização
de gastos públicos sociais e erradicação da pobreza no Brasil." em Henriques, Desigualdade
e pobreza no Brasil, Pp. 719-739. Rio de Janeiro: IPEA - Instituto
de Pesquisa Econômica
Aplicada. 2000
[12] Luiz Eduardo Soares e Anthony Garotinho. Violência
e criminalidade no Estado do Rio de Janeiro: diagnóstico e propostas
para uma política democrática de segurança pública.
Rio de Janeiro: Editora Hama. 1998; Juan
E Méndez, Guillermo O'Donnel e Paulo Sérgio de M. S Pinheiro. The
(un)rule of law and the underprivileged in Latin America.
Notre Dame, Ind.: University of Notre Dame Press. 1999.
[13] Armando Castelar Pinheiro. Economia
e justiça: conceitos e evidência empírica. Estudos IFB Instituto
Futuro Brasil, 2001; Maria Tereza Aina Sadek. Reforma do Judiciário.
São Paulo: Fundação Konrad Adenauer. 2001c
[14] Nancy Birdsall e Miguel Szekely. Bootstraps
not band-aids: poverty, equity and social policy in Latin America. CGD
Working Paper 24 Center for Global Development, 2003; Augusto de Franco. Três
gerações de políticas sociais.manuscrito.
2003
[15] Michael Ignatieff e Amy Gutmann. Human
rights as politics and idolatry. Princeton, N.J.: Princeton University Press. 2001
