A Autonomia
Universitária e a Constituição de 1988 Simon Schwartzman
A primeira parte deste texto foi publicada na Folha
de São Paulo, 12 de dezembro de 1988.
I
A nova Constituição brasileira consagrou, pela primeira vez, o princípio
da autonomia universitária plena; ao mesmo tempo, começa a discussão sobre
a futura Lei de Diretrizes e Bases para a educação brasileira, em meio a
uma crise financeira sem precedentes, e que atinge as universidades de forma
dramática. Que significa, na realidade, esta autonomia? Que objetivos maiores
ela deve servir? De que maneira ela pode ser consolidada e assegurada pela
legislação ordinária? O objetivo deste artigo, de um conjunto de dois, é
apresentar uma primeira tentativa de resposta a estas perguntas, tendo em
vista o debate que certamente surgirá.
A autonomia universitária é uma dentre outras disposições constitucionais
sobre a educação, que inclui também os preceitos de garantia da qualidade
do ensino, gestão democrática, regime jurídico único e plano de carreira
para o magistério público, gratuidade do ensino público, acesso universal,
e indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão; e, acima de tudo,
o da prioridade ao ensino fundamental. É fácil ver que nem todos estes princípios
são facilmente compatíveis entre si, ou podem ser atendidos ao mesmo tempo;
e que, por isto, necessitam ser hierarquizados de alguma forma.
Um critério razoável para esta hierarquização é partir das finalidades maiores
do ensino superior, e depois examinar em que medida elas podem ser melhor
cumpridas pelos outros dispositivos constitucionais. Pela Constituição o
ensino universitário, tal como os demais níveis de ensino, tem por objetivo
o desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania,
e sua qualificação profissional (art. 205). Esta formulação inicial se combina
com o direito de acesso de todos aos níveis mais elevados do ensino, da
pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um (art. 208,
V). É à luz destes princípios gerais que os demais dispositivos constitucionais
devem ser examinados.
Vista neste contexto mais amplo, fica claro que a autonomia universitária,
definida de forma plena no artigo 207 da Constituição, não pode ser entendida
como um direito incondicional de seus professores, funcionários e alunos
de fazerem das universidades o que lhes aprouver, mas sim como um instrumento
que tem por objetivo e encontra seus limites no atendimento aos fins mais
gerais aos quais as Universidades se destinam, assim como no atendimento
às normas mais gerais de probidade na gestão dos recursos públicos. Caberá
à legislação ordinária estabelecer verdadeiro alcance e os limites desta
autonomia. Alguns ítens a considerar são os seguintes:
-autonomia didático-científica: as universidades devem
ter plena liberdade de definir currículos, abrir e fechar cursos, tanto
de graduação quanto de pós-graduação e de extensão. Elas devem ter, também,
plena liberdade de definir suas linhas prioritárias e mecanismos de financiamento
da pesquisa, conforme regras internas. É fundamental, em relação a este
ítem, garantir a autonomia das universidades em relação a órgãos externos
como o conselhos nacionais e estaduais de educação, conselhos profissionais
e conselhos de pesquisa. Todos estes órgãos devem poder, em qualquer tempo,
avaliar e opinar sobre os trabalhos desenvolvidos pelas universidades; mas
estas apreciações não poderão ter força decisória ou de autorização sobre
o que e como as universidades devem ou não pesquisar e ensinar. Isto significa,
por exemplo, que as universidades não estarão mais presas a currículos mínimos
de qualquer tipo. Desta forma, os conselhos profissionais deverão buscar
novas formas de autorização para o exercício profissional (através de exames
de ordem, ou acreditação de determinados cursos), que até hoje decorriam
de forma automática da simples posse de diplomas universitários.
-autonomia administrativa: a autonomia administrativa supõe
que as universidades poderão se organizar internamente como melhor lhes
convier, aprovando seus próprios estatutos, e adotando ou não o sistema
departamental, o regime de crédito, a estrutura de câmaras, e assim por
diante.
A autonomia administrativa deve também se exercer em relação ao plano de
carreira para o magistério público nas universidades federais. O parágrafo
V do artigo 206 não fala em plano de cargos e salários unificado para o
sistema federal, mas apenas em três princípios gerais, o piso salarial,
o princípio de ingresso exclusivo por concurso público, e o regime jurídico
único. Todos os demais ítens, incluindo os sistemas de promoção, regimes
de trabalho, e inclusive níveis salariais máximos, devem ser deixados a
cada Universidade. Uma interpretação mais restritiva deste parágrafo sufocaria,
na prática, a autonomia administrativa que as universidades federais deveriam
ter em relação a seu elemento mais importante, que é da política de pessoal.
-autonomia de gestão financeira e patrimonial: o princípio
básico, aqui, deve ser o da dotação orçamentária global, com plena liberdade
para remanejamento de recursos entre ítens de pessoal, custeio e capital.
A autonomia patrimonial significa que as universidades devem poder constituir
patrimônio próprio, ter liberdade para obter rendas de vários tipos, e utilizar
destes recursos como melhor lhe convenha.
-regime jurídico: a autonomia universitária só se transformará
em realidade se as universidades públicas adquirirem personalidade jurídica
própria, que não as confundam com os demais órgãos da administração federal.
Este regime jurídico deve livrar as universidades dos controles formalísticos
que órgãos como os tribunais de contas, o DASP e as secretarias de orçamento
ministeriais exercem de forma rotineira e burocrática sobre a administração
pública do Estado; ele deve definir também as características do vínculo
empregatício entre docentes e suas respectivas universidades, que não pode
nem ser assimilado ao de contratações trabalhistas comuns, pela CLT, nem
ao regime de funcionalismo público regular.
A contrapartida desta autonomia expandida deve ser o cumprimento das finalidades
maiores a que as universidades se destinam. Não é possível esperar, simplesmente,
que isto aconteça, mas sim criar mecanismos que o assegure. É do que trataremos
no próximo artigo.
II
A autonomia universitária, definida de forma plena na nova Constituição,
corre dois riscos igualmente sérios; o primeiro é de jamais vir a ser efetivada
na prática; o segundo é o de ser confundida com um direito das pessoas que
trabalham ou freqüentam as universidades de fazer delas o que bem quiserem,
sem tomar em conta os objetivos maiores que as universidades, e o próprio
princípio da autonomia, devem atingir, que são os objetivos de realizar
o desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e
sua qualificação profissional, através das atividades de ensino, pesquisa
e extensão. Em artigo anterior tratamos de sugerir alguns dos elementos
que são essenciais para que esta autonomia não se frustre; o objetivo, hoje,
é sugerir alguns mecanismos para impedir que ela se desvirtue.
Todas as instituições públicas do país, da Presidência da República ao município,
estão sujeitas a mecanismos de fiscalização e controle, e as universidades
não poderiam ser uma exceção. Este controle não pode se limitar, como acontece
habitualmente, a verificar se o dinheiro foi gasto conforme determinadas
regras burocráticas, mas sim se os objetivos maiores que ele se destina
foi cumprido. O artigo 206, VII, da Constituição, exige a garantia de padrão
de qualidade para o ensino público, e o art. 209 condiciona o financiamento
a instituições privadas também a critérios de qualidade. Caberá à legislação
ordinária definir com clareza os mecanismos de avaliação e acompanhamento;
se isto não for feito, as universidades continuarão a ser submetidas aos
controles usuais de todo o resto da administração pública, e sua autonomia,
na prática, não existirá.
O mecanismo mais adequado de fiscalização e controle das universidades seria
a criação de um conselho inter-universitário federal, formado por representantes
das universidades, com a presença de membros das sociedades científicas
e profissionais, do setor industrial, dos sindicatos, dos ministérios da
educação e da ciência e tecnologia. Eventualmente, este Conselho poderia
se desdobrar em conselhos regionais ou estaduais, e conselhos especializados
por área de conhecimento. Este conselho inter-universitário deveria desenvolver
mecanismos de avaliação e acompanhamento da qualidade do ensino e da pesquisa
das universidades do país, e fazer recomendações; criar mecanismos próprios
de auditoria para o acompanhamento da gestão financeira e patrimonial das
universidades; opinar sobre a proposta orçamentária anual (e se possível
plurianual) para as universidades públicas, a ser encaminhado pelo executivo
ao Congresso; e, em casos extremos, recomendar inclusive a intervenção em
universidades e a suspensão temporária de sua autonomia, seja pelo mau uso
de recursos públicos, seja pelo não cumprimento de suas finalidades precípuas.
Uma de suas atribuições seria, também, ao de outorgar e eventualmente revogar
o status universitário a instituições de ensino públicas ou privadas.
Este conselho deveria substituir, no que tange às universidades, o atual
Conselho Federal de Educação.
O princípio constitucional da autonomia universitária é genérico, e abrange
inclusive as universidades privadas. No entanto, as universidades privadas
brasileiras são normalmente controladas pelas respectivas mantenedoras,
e os regimes jurídicos das universidades estaduais e municipais não tem
sido uniforme. Em princípio, a nova legislação poderia requerer que os princípios
da autonomia didática, administrativa e de gestão financeira sejam uma pré-condição
para o reconhecimento do status universitário a qualquer instituição
de ensino superior, independentemente de quem a mantenha. Caberá às mantenedoras
decidir se desejam outorgar autonomia e status universitário às instituições
que mantêm, ou preferem que elas permaneçam em regime tutelar.
A nova Constituição é omissa quanto aos estabelecimentos isolados que, no
entanto, concentram o maior número de matrículas do ensino superior no país.
A suposição é que estes estabelecimentos não gozam da mesma autonomia que
as universidades, e por isto necessitam de um regime mais estrito de supervisão.
Esta supervisão tem sido feita, até hoje, pelo Conselho Federal de Educação,
que só atua na autorização de funcionamento e reconhecimento dos cursos,
e em casos extremos e escandalosos de intervenção. Este mecanismo obsoleto
deveria ser substituído por outro, ou um conjunto de outros, que pudessem
ser mais ágeis e mais de acordo com a realidade. Algumas medidas possíveis
seriam as seguintes:
- atribuir status e autonomia universitária
a instituições especializadas de alto nível, que até agora permanecem
como isoladas por serem especializadas.
- permitir que estabelecimentos isolados, sejam eles públicos ou privados,
estabeleçam convênios de cooperação e supervisão com universidades locais,
que passariam a ter a responsabilidade de acompanhar seu desempenho e
registrar os diplomas por eles emitidos;
- criar conselhos especializados de acreditação e acompanhamento, nacionais
ou regionais, que supervisionem e acompanhem o desempenho de instituições
isoladas em suas respectivas áreas de conhecimento. Estes Conselhos deveriam
ser supervisionados, por sua vez, pelo conselho inter-universitário.
- as instituições isoladas do governo federal deveriam, também, ser unificadas
sob um sistema único de supervisão e acompanhamento administrativo e financeiro,
dentro do Ministério da Educação.
Desta forma, os estabelecimentos isolados ou adquiririam status
universitário, e se tornariam autônomos; ou se vinculariam mais estreitamente
a universidades próximas; ou seriam supervisionados por especialistas das
respectivas áreas de conhecimento.
A Constituição consagra, também o princípio da gestão democrática nas instituições
de ensino. A experiência dos últimos anos mostra que a adoção deste princípio
como significando a introdução de eleições diretas para reitores e todas
as demais autoridades universitárias, assim como a participação paritária
de estudantes, funcionários e professores em órgãos colegiados, está longe
de ser uma panacéia. Por causa disto, e para não interferir com o princípio
da autonomia universitária, a legislação deveria estabelecer normas bastante
genéricas sobre estas questões, deixando aos estatutos internos de cada
universidade o estabelecimento dos mecanismos específicos. Estas normas
deveriam vigorar tanto para instituições públicas como privadas, e sua existência
deveria ser uma pré-condição para o próprio reconhecimento do status
universitário das instituições. Algumas sugestões possíveis, para estas
normas gerais, seriam, primeiro, garantir que a indicação das autoridades
superiores das universidades seja o resultado de um processo misto, com
indicação de listas reduzidas pela comunidade segundo mecanismos pré-definidos
internamente, e nomeação por parte da instituição mantenedora. Todos os
postos abaixo do reitor devem ser de nomeação deste, a partir de listas
elaboradas pelos respectivos setores. Este mecanismo garante que a autoridade
universitária máxima receba um mandato amplo, que corresponda aos objetivos
mais gerais que justificam a própria manutenção da instituição universitária;
e que goze, ao mesmo tempo, da confiança e do reconhecimento da comunidade
com a qual trabalha. Deve ser garantida a representação de estudantes, funcionários
e professores de todos os níveis nos órgãos e setores que lhes dizem respeito;
a prevalência da hierarquia acadêmica em assuntos pedagógicos e de pesquisa
a autonomia didático-científica dos departamentos, institutos e faculdades
que integram as universidades; e definidos mecanismos de acompanhamento,
supervisão e eventual intervenção dos órgãos universitários superiores sobre
unidades cujo desempenho acadêmico ou administrativo seja considerado inferior
aos padrões requeridos pela universidade.
III
A reforma universitária de 1968 partia do pressuposto de que todas as instituições
de ensino superior brasileiras convergiriam eventualmente para um modelo
universitário único. A realidade, no Brasil como em todo o mundo, aponta
no entanto no sentido contrário, ou seja, no da consolidação de sistemas
educacionais cada vez mais diferenciados e complexos, dos quais as universidades
públicas são apenas uma das partes, ainda que geralmente a mais significante.
A realidade do ensino superior no Brasil é bastante diferente da de suas
universidades, e principalmente da de suas universidades públicas mais conhecidas,
fato que a nova Constituição ignora. Se o ambiente político de 1968 talvez
explique o elitismo da legislação universitária daquele ano, torna-se difícil
entender sua persistência na constituinte de 1988. É uma linha de especulação
interessante, que devemos deixar de lado, no entanto, para nos atermos às
sugestões sobre o que fazer daqui em diante. Em que medida as novas normas
constitucionais deveriam se aplicar às universidades privadas e, principalmente,
aos estabelecimentos isolados, privados e públicos, que absorvem a maior
parte dos estudantes?
O princípio constitucional da autonomia universitária é genérico, e abrange
inclusive as universidades privadas. No entanto, as universidades privadas
brasileiras são normalmente controladas pelas respectivas mantenedoras,
e os regimes jurídicos das universidades estaduais e municipais não são
uniformes. Em princípio, a nova legislação poderia requerer que os preceitos
de autonomia didática, administrativa e de gestão financeira sejam uma pré-condição
para o reconhecimento do status universitário de qualquer instituição
de ensino superior, independentemente de quem a mantenha. Caberia às mantenedoras
decidir se desejam outorgar autonomia e status universitário a suas
instituições, ou preferem que elas permaneçam em regime tutelar.
A Constituição é omissa em relação aos estabelecimentos isolados que, no
entanto, concentram o maior número de matrículas do ensino superior no país.
A suposição é que estes estabelecimentos não gozam da mesma autonomia que
as universidades, e por isto necessitam de um regime mais estrito de supervisão.
Esta supervisão tem sido feita, até hoje, pelo Conselho Federal de Educação,
que só atua na autorização de funcionamento e reconhecimento dos cursos,
e em casos extremos e escandalosos de intervenção. Este mecanismo obsoleto
deveria ser substituído por outro, ou um conjunto de outros, que pudessem
ser mais ágeis e mais de acordo com a realidade. Algumas medidas possíveis
seriam, primeiro, a de ampliar o conceito de universidade, e atribuir status
e autonomia universitária a instituições de alto nível que até agora permanecem
como isoladas por serem especializadas, e não por que incapazes para a autonomia.
Depois, seria interessante permitir que estabelecimentos isolados, sejam
eles públicos ou privados, estabeleçam convênios de cooperação e supervisão
com universidades locais, que passariam a ter a responsabilidade de acompanhar
seu desempenho e registrar os diplomas por eles emitidos. Uma terceira medida
seria criar conselhos especializados de acreditação e acompanhamento, nacionais
ou regionais, que supervisionem e acompanhem o desempenho de instituições
isoladas em suas respectivas áreas de conhecimento. Estes Conselhos deveriam
ser supervisionados, por sua vez, pelo conselho inter-universitário sugerido
no artigo anterior. As instituições isoladas do governo federal poderiam
eventualmente ser unificadas sob um sistema único de supervisão e acompanhamento
administrativo e financeiro, dentro do Ministério da Educação. O importante,
em todos os casos, seria dar autonomia a quem pudesse exercê-la, e colocar
os demais sob uma supervisão adequada, competente, e não formalística e ritualizada.
Finalmente, a Constituição foi extremamente concisa no que se refere à questão
do acesso ao ensino superior, exceto no que tange aos ítens V (acesso "segundo
a capacidade de cada um ") e VI (ensino noturno) do artigo 208. No entanto,
a nova legislação deverá tomar em consideração o fato de que existe uma
tendência universal à ampliação dos sistemas de ensino superior, em função
de uma demanda que não se limita somente aos estudantes que terminam as
escolas secundárias, mas inclui uma população de todas as idades e níveis
educacionais anteriores, interessada em melhorar seus conhecimentos, ingressar
em novas carreiras, obter títulos que autorizem o desempenho de novas funções
e o recebimento de novos salários, e assim por diante. Ela deverá ter em
conta, ainda, que o princípio constitucional do acesso "segundo a capacidade
de cada um" ignora o fato de que a "capacidade" é, em grande parte, função
das oportunidades e condições de estudo, e que este princípio não pode ser
cumprido sem uma política explícita de formação de professores de segundo
grau, e de ampliação das oportunidades não convencionais -- mas nem por
isto de pior qualidade -- de educação superior. Sabemos que esta demanda
crescente por educação superior é em parte uma demanda credencialista, a
busca de diplomas que possam garantir privilégios profissionais, muitas
vezes independentemente de acréscimos reais de conhecimento. Ao mesmo tempo,
no entanto, o país necessita efetivamente de pessoas melhor formadas, e
seria um equívoco deixar de atender a esta demanda da maneira mais adequada
possível.
É chegado o momento de deixar de lado os pressupostos de 1968, que têm impedido
até agora que a questão do ensino superior de massas seja encarada de frente
no Brasil. É necessário ampliar cada vez mais a diferenciação do ensino
superior, abrindo espaço para um amplo leque de possibilidades, com a participação
ativa do setor público. Devem coexistir, lado a lado, universidades federais,
estaduais, municipais e privadas, dotadas de autonomia didática, administrativa
e de gestão financeira, e regidas pelo princípio da indissociabilidade do
ensino, da pesquisa e da extensão; universidades orientadas para a pesquisa
básica, e vinculadas à comunidade acadêmica internacional; universidades
de vocação industrial, com fortes ligações com o setor produtivo; universidades
de vocação comunitária e regional; estabelecimentos isolados, sob supervisão
de universidades e conselhos especializados, dedicados ao ensino profissional
superior; estabelecimentos isolados dedicados ao "desenvolvimento da pessoa
e seu preparo para o exercício da cidadania", não associados à qualificação
profissional específica; cursos profissionais noturnos, por correspondência,
à distância, etc., promovidos por universidades e outras instituições públicas
e privadas; cursos de reciclagem, atualização profissional e educação continuada;
cursos superiores de curta duração, visando à qualificação profissional
de tipo técnico e à formação de professores do ensino fundamental; e assim
por diante.
Este parece ser o cenário mais adequado para o ensino superior brasileiro
nas próximas décadas: um sistema universitário autônomo e auto-regulado,
com instituições públicas e privadas; sistemas complexos e contínuos de
avaliação; e grande diferenciação de instituições e funções em atividades
de ensino, pesquisa e extensão. É um cenário difícil de construir, mas não
impossível; e é o único que nos permitirá entrar com o pé direito no século
XXI.
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