Las propuestas que vienen desde afuera

Ochenta años después del movimiento de Córdoba, el tema de la reforma de la universidad latinoamericana continúa vigente. La principal diferencia entre ahora y lo ocurrido antes sea tal vez que, en el pasado, la reforma de la universidad era una reivindicación que venía de adentro, de los alumnos, de ciertos segmentos más activos de educación más moderna, de los profesores los que veían en la universidad un elemento más de un régimen político y social injusto e ineficiente a ser transformado. La reforma de la universidad sería sobre todo una batalla política que marcaría el inicio de una transformación que llegaría, eventualmente, a toda la sociedad. Hoy en día es totalmente distinto. La bandera de la reforma universitaria pasó a manos de gobiernos, dirigentes universitarios, administradores, técnicos de agencias de financiamiento, instituciones internacionales y grupos relativamente reducidos de profesores e investigadores que ya no pueden contar con la fuerza de los movimientos colectivos para apoyar sus ideas y proyectos. Para los sectores sociales que hoy dependen de las universidades para sobrevivir --profesores, funcionarios, propietarios de escuelas privadas, alumnos-- la situación actual está lejos de ser satisfactoria; sin embargo los intentos de reforma y racionalización que vienen de afuera y de arriba son percibidos sobre todo como amenazas a lo ya conquistado.

Las presiones por cambios parten de la constatación de que la educación superior cuesta mucho, usa mal los recursos que recibe, produce resultados poco satisfactorios y es socialmente injusta. Las citas siguientes, representativas de instituciones oficiales, caracterizan bien la situación:México:

Muy pocos mexicanos están satisfechos con el que hacer actual de las instituciones de educación superior. La mayoría exige mejoramiento de calidad y ampliación en la cobertura. Los reclamos vienen desde dentro y desde fuera del sector educativo y lo único que varía son las formas de expresarlos [...] Es necesario que las universidades y demás instituciones de educación superior atiendan y entiendan lo que los otros sectores de la sociedad esperan de ella.¹

Chile:

En la actualidad, nuestro sistema de educación superior crece inorgánicamente, sin mayor coordinación entre sus partes ni con el resto de la sociedad. [...] Es necesario proveer a la educación superior con los estímulos necesarios para el surgimiento de un clima emprendedor y de innovación que vuelva a las instituciones más sensibles a las demandas de su medio, llevándolas a interactuar más activamente con la comunidad local y regional, con el sector productivo, con el Estado y con la comunidad científica latinoamericana e internacional.²

Colombia:

Permanecer en una actitud conformista e inercial significa quedarse atrás, entrar en franco deterioro [...]. En la actualidad se pide a la universidad mayor calidad científica, ético-social y política, acorde con la marcha de los tiempos, de suerte que los objetivos que se tracen, la administración de sus recursos, sus actuaciones, pero sobre todo sus productos (llámense nuevos conocimientos, profesionales egresados o servicios a la comunidad) sean socialmente productivos y eficientes.³

Banco Mundial:In most developing countries, higher education has been the fastest growing segment of the education system during the past twenty years, with enrolments increasing on average 6.2 percent per year in low and lower-middle-income countries and 7.3 percent per year in upper-middle-income countries. This rapid increase has been driven by a high level of subsidization and in such cases, guaranteed government employment of graduates. While there are exceptions, the quality of teaching and research has declined sharply [...]. In many countries, internal efficiency is very low and graduate unemployment continues to rise. Serious inequities in access and resource allocation (specially by socioeconomic origin and gender) also persist in many settings.⁴La reacción de los medios universitarios a estas propuestas ha sido, en el mejor de los casos, poco entusiasta, y en muchos casos totalmente hostil. Faltan datos comparables para funcionarios y estudiantes, mas para los profesores, los datos del trabajo de la Carnegie Foundation permiten una idea bastante clara sobre cómo estos perciben su situación.⁵ Ellos están satisfechos con el trabajo que realizan en el día a día y están seguros en sus empleos. No están conformes con los salarios que reciben y preferirían ver una mayor participación de profesores y estudiantes en la administración universitaria. Son críticos de la administración universitaria y de los intentos del gobierno en definir políticas o interferir en las actividades internas de las universidades. Existen diferencias entre los tres países, pero no son de gran envergadura. En general, los brasileños están más satisfechos con los salarios y con las condiciones de jubilación, mas ven menos posibilidades de mejoría; los mexicanos están más satisfechos con las actividades que realizan directamente y los chilenos son más críticos en relación a las administraciones universitarias y al papel del gobierno. Todos creen que los profesores deberían involucrarse más con la universidad, pero los mexicanos y principalmente los chilenos, demuestran menos entusiasmo con el papel que los estudiantes puedan desempeñar. En conjunto, es una actitud defensiva: el empleo es bueno, el trabajo cotidiano también es bueno, lo que incomoda son las interferencias externas y los salarios que podrían ser mejores. Nada de revoluciones más profundas.La búsqueda de la racionalizaciónUn componente importante de estas propuestas de reforma es la idea de que las universidades deberían racionalizar el uso de sus recursos financieros, técnicos y humanos, de tal forma que consigan utilizarlos con más capacidad y eficiencia. Es frecuente la afirmación de que las universidades no tienen tradición gerencial y que se beneficiarían mucho de una práctica que fuese dada a sus administradores para que pudieran hacer uso de los instrumentos modernos de la administración. Esta idea encuentra apoyo en muchas rectorías y también en instituciones internacionales interesadas en promover este tipo de servicio.⁶ La paradoja es que las universidades latinoamericanas generalmente tienen en su interior cursos de administración de calidad, que capacitan a los ejecutivos del sector privado con bastante éxito. Si las técnicas gerenciales más modernas no son utilizadas en la administración universitaria, esto se debe sin duda a otros motivos, y no por simple desconocimiento.Una segunda línea de argumentación es que la ineficiencia no resulta del desconocimiento de las técnicas gerenciales modernas, sino del hecho que las principales universidades de la región sean públicas. Si estas pudieran ser privatizadas y administradas de acuerdo a la racionalidad de mercado, la eficiencia gerencial acontecería de forma natural. Sin embargo, muchas de las mejores universidades de la región son públicas, y la educación particular en muchos países se caracteriza precisamente por la falta de calidad. Siempre es posible argumentar que la calidad que existe en las universidades públicas se consigue a costos excesivos, y que existe una lógica económica irrefutable en la estrategia de muchas instituciones privadas de ofrecer educación de baja calidad a precios igualmente bajos. Esto trae a tono el problema sobre a qué fines las instituciones de educación superior deben servir, sin los cuales el tema de la racionalidad pierde todo su sentido. Instituciones universitarias son multifuncionales, y no pueden ser medidas ni comparadas de acuerdo a criterios uniformes, como es el caso de los precios o la productividad en el sector empresarial. Además, la distinción entre eficiencia y eficacia no puede ser olvidada: fábricas de diplomas son eficientes en hacer que los estudiantes pasen rápidamente por las formalidades necesarias para obtener sus títulos, pero no muy eficaces en proporcionar educación y capacitación adecuadas.Un abordaje apropiado del tema de la racionalización debe llevar en cuenta tanto la búsqueda del uso más eficiente posible de los recursos disponibles, como la producción de un conjunto de productos no conmensurables que la sociedad necesita, en la cantidad y calidad necesarias. Estos productos van de la educación general a la educación profesional especializada, de la investigación científica a la prestación de servicios, de la educación de masas a la educación de las élites, de la transmisión del conocimiento convencional a la generación de nuevos conocimientos, de la valorización de la tradición y la cultura al pensamiento crítico e innovador.Es inevitable que cuando el tema de la racionalización sale de los gabinetes de los especialistas y entra en el debate público, la ideas tienden a simplificarse. La primera víctima de esta simplificación es la complejidad, que lleva a ignorar el carácter múltiple y plurifuncional de la educación superior, con el privilegio de un aspecto o dimensión por sobre los demás. Es posible acompañar las principales tentativas de reforma o racionalización de las universidades latinoamericanas a partir de tres puntos de vista igualmente unilaterales: el que se preocupa exclusivamente de los contenidos de la enseñanza y la investigación, sin atentar para las cuestiones de costo y de la diversificación del sistema; el que se concentra en los mecanismos de control del sistema educacional, y trata de los temas de la oposición entre sistemas públicos y sistemas privados, del papel del Estado y de los mercados; y el que se preocupa por los temas del gerenciamiento del sistema, y se concentra sobretodo en las cuestiones de la autonomía y descentralización del poder.La reforma de la educación superior brasileña en 1968 fue seguramente el proyecto más ambicioso que haya existido en la región de someter a todo un sistema de educación superior a una dimensión única de calidad y desempeño, el de la investigación. Para los idealizadores de la reforma, la actividad de investigación era el alma de la universidad, la que precisaría ser libertada y fortalecida con la eliminación del antiguo sistema de cátedras, con la creación de departamentos académicos e institutos de investigación, por el fin de las barreras institucionales entre las antiguas facultades y por la reunión de profesores y estudiantes en campus interdisciplinares integrados. Con la perspectiva de hoy, está claro que los reformadores despreciaron la capacidad de resistencia de las facultades tradicionales a los nuevos formatos, y sobre todo no supieron prever la presión por la educación superior de masas que comenzaba a adquirir velocidad justamente en aquellos años. Desde entonces, la educación superior brasileña se alejó cada vez más de la supuesta racionalidad implícita en el modelo de la universidad de la investigación, que permaneció, sin embargo, como el único modelo legítimo al cual todas las instituciones deberían emular.Chile pasó por dos intentos de racionalización desde que los militares tomaron el poder en 1973, que se orientaron sobretodo para cambiar los mecanismos de control del sistema educacional. En el inicio, los militares colocaron las universidades bajo intervención, tratando de organizarlas de acuerdo con la rígida racionalidad de las estructuras jerárquicas de comando. Existen muchas razones de por las cuales esta tentativa fracasó, comenzando por la falta de legitimidad del gobierno militar y de sus agentes sentados en los puestos de los rectores. Menos obvio es el hecho de que, aún cuando en condiciones más favorables, las universidades son instituciones demasiado complejas como para ser administradas por mecanismos de control vertical. La reforma de 1980 fue al otro extremo, y trató de colocar todo el sistema universitario bajo mecanismos de regulación de mercado. En la práctica, Chile adoptó un modelo mixto que combinaba el financiamiento básico directo para las universidades más tradicionales con el mercado pleno para las demás instituciones. La fe en los mecanismos de mercado hizo con que las autoridades chilenas se despreocuparan con la organización interna de las instituciones. La educación superior fue dividida en tres sectores (universidades plenas, institutos profesionales y centros de capacitación) y la desregulación debería llevar a una diferenciación cada vez mayor.En la perspectiva actual, existe un claro consenso en Chile de que una cierta dosis de competición de mercado es importante y necesaria para la educación superior, en el cobro de mensualidades, en la disputa por estudiantes de calidad, en la búsqueda de contratos de investigación con el sector privado, en la disputa de recursos competitivos del sector público y de otras formas; pero estos mecanismos por sí solos son insuficientes. Alguien debe preocuparse en definir objetivos de largo plazo, establecer criterios de calidad y desempeño, garantizar que los productos educacionales vendidos en el mercado tengan un mínimo de calidad y que el país continúe produciendo los bienes públicos que el mercado no compraría, como la investigación básica y las actividades culturales más complejas. El lugar para la definición y acompañamiento de estos objetivos no es ni el de los mecanismos de comando, ni el de los de la competición de mercado, y sí un lugar intermediario donde los intereses y las demandas de la sociedad y del sistema universitario confluyan. Este es, en términos muy generales, el sentido de las reformas introducidas por los gobiernos democráticos chilenos a partir de 1990, con la creación del Consejo Superior de Educación y la creación de varios mecanismos para garantizar la transparencia y la competitividad de la educación superior en ese país.⁷La legislación brasileña de 1968 y la reforma chilena de 1980 tienen en común el hecho de haber sido introducidas de arriba hacia abajo por gobiernos autoritarios; y el intento de adaptar conceptos y procedimientos que eran nuevos para la experiencia latinoamericana: la centralidad de la investigación, en el caso brasileño, y del mercado, en el caso chileno. En los dos casos estos conceptos perdieron su condición de respuestas únicas para la racionalización de la educación superior en los respectivos países, pero sobrevivieron a los regímenes militares que los introdujeron, y continúan importantes.La tercera dimensión, la de la autonomía, es en la superficie una vuelta a los ideales de la reforma de Córdoba. En realidad existen dos conceptos de autonomía totalmente opuestos y en disputa. En la visión tradicional, defendida actualmente por las asociaciones de docentes, sindicatos y muchas autoridades universitarias, las universidades deberían ser autónomas para elegir a sus dirigentes, definir el contenido de sus cursos, establecer criterios para la selección, aprobación y titulación de los estudiantes, y contratar profesores. A los gobiernos les correspondería pagar las cuentas y como máximo ejercer el papel de controlar el ingreso de nuevos actores en este sistema. La organización sindical de profesores y funcionarios retiró de las universidades públicas, y en muchos casos también de las privadas, la libertad de definir carreras y fijar salarios, que quedaron bajo responsabilidad gubernamental, ejercida frecuentemente en negociación con los sindicatos. Los resultados más inmediatos de esta autonomía, cuando conseguida, son la garantía de las condiciones de empleo de profesores y funcionarios (estabilidad, salarios equiparados, facilidades de promoción, jubilaciones) y liberar a las universidades de presiones inmediatas por resultados, que podrían resultar en revisión de currículos, programas y prácticas pedagógicas, con eventual desplazamiento de personal. Sería injusto decir que los defensores de este tipo de autonomía no están interesados en la racionalidad, eficiencia y calidad del trabajo universitario. Su argumentación es que las universidades no pueden funcionar sin pagar salarios adecuados y garantizar la estabilidad de sus empleados, y que esta es la base sobre la cual todo el resto Ceducación de calidad, investigación de buen nivel, administración competenteC debe ser construido.En los intentos de reorganización de la educación superior brasileña en los años 90, el tema de la autonomía recobra su importancia, pero de manera totalmente distinta:

Em primeiro lugar, é necessário liberar as universidades de suas amarras burocráticas, concedendo-lhes plena autonomia para a gestão de seus recursos, para o estabelecimento de carreiras docentes e administrativas, e para a determinação do nível salarial de seu pessoal. É preciso que elas sejam liberadas, para que possamos exigir delas melhor desempenho. Em segundo lugar, é preciso estabelecer um novo sistema de financiamento no qual os recursos não sejam determinados basicamente pelo número de professores e funcionários que uma universidade conseguiu acumular, mas pelo número de alunos que admite e que forma, pelo desenvolvimento de atividades de pesquisa, e pelos serviços que presta.⁸

La llave de esta propuesta, en contraste con el concepto tradicional de autonomía universitaria en la tradición de Córdoba, es la asociación entre autonomía y cobro de resultados. La autonomía deja de ser un valor en sí y pasa a ser un mecanismo para la obtención de otros fines. Las universidades deben asumir plena responsabilidad por las decisiones internas de orden académica, administrativa y financiera; y el gobierno debe recuperar la capacidad de evaluar resultados y distribuir recursos de acuerdo con el desempeño. En un sistema de estos, aún cuando los recursos continúen siendo totalmente públicos, pasa a existir un mecanismo de mercado en que las universidades deben competir por sus presupuestos en función del desempeño. Si esto es combinado con restricciones presupuestarias y estímulos para la búsqueda de recursos propios, el mercado se torna más importante como elemento de regulación.Existen aquí dos conceptos de "mercado", que tienen muchas cosas en común, pero también grandes diferencias. El primero es el más usual, de la compra y venta de productos en una situación de libre competencia. Fue este concepto que la segunda reforma del gobierno militar chileno intentó introducir, eliminando todas las formas de regulación y dejando que las instituciones educacionales jugasen su suerte en la libre competición. En aquellos años, según algunos comentarios, en Chile era más fácil abrir una facultad que un café en una esquina, ya que éste último estaba por lo menos sujeto a alguna reglas de higiene y salubridad. Como el sector privado por sí solo no es capaz de mantener la educación superior y mucho menos garantizar los productos de mayor costo y baja rentabilidad de corto plazo, se coloca la alternativa de recrear los mecanismos de competencia en el uso de estos recursos. Una propuesta en este sentido es el sistema "vouchers" educacionales, o, en el caso de la educación superior, de la universalización de los créditos educacionales. En estos sistemas, los recursos públicos serían dirigidos directamente para los estudiantes, en la forma de subsidios o préstamos, y las instituciones educacionales tendrían que entrar en la disputa por alumnos, extrayendo de ahí su financiamiento.La propuesta de la universalización de los "vouchers" y préstamos es bastante radical, y tiene como fundamento una profunda falta de fe en la capacidad del sector público para definir ganadores y perdedores por criterios establecidos a priori y no, como ocurre en la competición del mercado abierto, por el propio resultado de la competencia. A pesar de la simplicidad y elegancia lógica de la propuesta de "vouchers", ésta no viene encontrando mucha aprobación, porque requeriría que las sociedades renunciasen de una vez por todas a cualquier intento de explicitar qué pretenden hacer y a dónde pretenden llegar con sus sistemas educacionales.⁹La palabra llave aquí es "evaluación", que supone la existencia de criterios de desempeño y grupos de personas o instituciones encargadas de establecer estos criterios, aplicarlos a cada caso y distribuir recompensas, castigos o recomendaciones de cambios a cada una. En Brasil, la idea de que el sistema de evaluación de la CAPES, desarrollado para el postgrado, deba ser llevado a las universidades como un todo, es un tema siempre presente. La propuesta más reciente, del Ministro Paulo Renato de Souza, es hacer la evaluación de los cursos superiores a través de pruebas nacionales aplicadas de forma regular a todos los egresados. Es una propuesta que ha encontrado muchas resistencias, aparentemente de orden técnica, pero sobretodo por quitar el proceso de evaluación del control de las universidades mismas.La cuestión, sin embargo, es la de quién representa a las universidades. La introducción de sistemas de evaluación, que comienza a tomar cuerpo en toda la región, trae nuevamente al escenario de la educación superior a dos actores que habían quedado en segundo plano, los profesores investigadores y los ex-alumnos, organizados en corporaciones profesionales. Para los investigadores, las universidades deberían ser controladas por sistemas de "peer review", de la misma manera como son controladas las agencias de financiamiento de investigación académica. En la concepción de los investigadores es la comunidad científica, y no las universidades como tales, las que deberían ser el sujeto de la autonomía. Los ex-alumnos, organizados en asociaciones profesionales, ven el problema de la evaluación universitaria fundamentalmente bajo la óptica del control de los mecanismos de ingreso en sus profesiones. La autonomía, para ellos, tampoco debería residir en las universidades, y sí en corporaciones profesionales, que se presentan como guardianes de las antiguas tradiciones de autonomía y autorregulación. Racionalizar la educación superior, bajo esta perspectiva, significaría sobre todo eliminar las carreras de dudosa calidad, reducir la inflación de profesionales mal formados y garantizar que la sociedad sea atendida por un número reducido, pero capaz, de buenos profesionales, que trabajen con independencia y que sean pagados de forma adecuada por su dedicación. Estas dos redefiniciones de autonomía, cada cual a su manera, comparten la noción de que las instituciones universitarias no son un sujeto legítimo de autorregulación, y en este sentido comparten con aquellos que ven en las universidades un sector de la actividad pública o privada como un otro cualquiera y por esto mismo, sujeto a iguales mecanismos de control y rendimiento de cuentas como todos los demás.

Esta breve discusión ayuda a colocar la problemática de la universidad latinoamericana en este fin de siglo en una perspectiva adecuada. Lejos de ser un simple asunto técnico, o un confronto de ideologías opuestas, los temas de la reforma, racionalización, autonomía y evaluación están en el centro de las disputas y de los intereses en conflicto que coexisten actualmente en la educación superior de la región. A los actores mencionados y que participan de estas disputas --profesores, funcionarios, estudiantes, gobierno-- habría que acrecentar por lo menos unos dos o tres más --las familias que mandan sus hijos a las universidades, las instituciones y personas que contratan los servicios de los formados, los contribuyentes que pagan la cuenta de la educación superior pública. Hasta aquí, ellos han quedado al margen de los debates y conflictos, usando simplemente lo que el sistema ofrece y pagando la cuenta. En la medida en que la importancia y el costo de la educación aumente, las voces de estos actores comenzarán a ser más escuchadas, y la arena donde los problemas de la educación superior de América Latina son decididos podrá alterarse radicalmente.

NOTAS

1. Gago 1989, citado por Brunner 1995, 32. 2. Lagos 1990, citado por Brunner 1995, 32. 3. Palacios 1990, citado por Brunner 1995, 32. 4. World Bank 1994, 16. 5. Estas comparaciones globales entre países son apenas indicativas, ya que las muestras no son estrictamente comparables. Además, como la investigación sobre-representó los profesores de las instituciones de mejor calidad con actividades de investigación mejor establecidas, las actitudes que ellos revelan no reflejan necesariamente lo que piensan los profesores de las demás instituciones; ellas corresponden, principalmente, a los profesores de las principales universidades públicas de los países. 6. El proyecto Columbus, iniciativa del Conselho de Rectores de las Universidades Europeas, tiene esto como uno de sus principales objetivos. La Organización Interamericana de Universidades, con sede en Canadá también viene trabajando en este sentido, promoviendo cursos y eventos sobre administración universitaria. 7. Para un resumen de las reformas introducidas en Chile a partir de los años 90, ver Brunner 1995, 47-50. 8. Eunice R. Durham, "As Finanças das Universidades", O Estado de São Paulo 22 de fevereiro de 1992, citada por Brunner 1995, 32

9. Un reciente estudio del Banco Mundial sobre la educación superior no destaca esta alternativa, enfatizando, al contrario, la necesidad de combinar la autonomía con mecanismos de acompañamiento y evaluación. Según el estudio, "greater institutional autonomy is the key to the successful reform of public higher education, specially reform aimed at resource diversification and more efficient use of resources. Recent experience shows that autonomous institutions are more responsive to incentives for quality improvements and efficiency gains. [...] In Chile, Thaliand, and Viet Nam, in order to redistribute the costs of higher education, the government has transferred many powers and responsibilities affecting costs to institutions, while establishing policy structures to guide the development of the system from a greater distance". World Bank 1994, 63.