Category: Educação Superior

(publicado em O Estado de São Paulo, 9 de junho de 2023)

Com 40% dos estudantes brasileiros na quarta série sem entender o que leem e a reforma do ensino médio empacada, é natural que o Ministério da Educação ainda não tenha tido tempo para dizer a que veio em relação ao ensino superior. E no entanto, com um orçamento anual de 53 bilhões de reais só para o financiamento de suas universidades, mais de um terço de todos os gastos federais em educação, não é um assunto que deveria ficar para depois. O sistema federal matricula cerca de 1,3 milhões de alunos por ano, mas só forma cerca de 125 mil, a um custo médio de 415 mil reais por aluno formado. E estes formados não chegam a 10% dos que concluem a cada ano, comparado com 83% do setor privado. Será que este dinheiro está sendo bem gasto?  Qual sua contribuição para a formação de recursos humanos e para reduzir os problemas da desigualdade social no país?  Existiriam outras maneiras de usar este dinheiro de forma mais eficiente e socialmente mais justa?

Um estudo recente sobre o financiamento das universidades nos países da Europa Ocidental, onde predomina o ensino público, sugere o caminho a seguir[1].  Cada país é um pouco diferente, mas em todos o financiamento está associado a indicadores de desempenho, como taxas de conclusão, características dos alunos, produção científica, capacidade de atrair recursos adicionais, qualificação dos professores, quantos alunos são formados em diferentes áreas e níveis, e outros. Isto é feito tanto olhando para trás, vendo o que as instituições têm conseguido, como olhando para frente, com contratos de desempenho: as instituições se propõem a cumprir determinadas metas nos próximos anos, e recebem recursos para isto, depois de uma negociação com o governo. Uma pode querer dar prioridade a formar pessoas de alto nível e fazer pesquisas de impacto internacional e outra pode dar prioridade à formação de técnicos de nível intermediário e atividades de extensão regional e local. Não basta querer, é preciso demonstrar que podem. Ambas podem ser financiadas e avaliadas em função de seus objetivos, e não conforme uma escala única aplicada a todos. O risco deste sistema é que ele limita a autonomia das universidades, que precisam se ajustar às prioridades públicas; mas ele reduz o outro risco, das universidades receberem recursos, gastarem mal, e ficar por isto mesmo.

Daria para fazer isto no Brasil? A primeira dificuldade é que a maior parte dos custos de nossas universidades públicas está comprometida com pagamento professores e funcionários públicos com cargos e salários rígidos e estabilidade. Dos 53 bilhões, 45 são para pagamento de pessoal, incluindo 14 bilhões para aposentados. Este dinheiro nem chega às universidades, o governo faz os pagamentos diretamente, e controla de forma centralizada o número de cargos. Para participar de um sistema de financiamento por desempenho as instituições teriam que poder administrar estes recursos, mexendo no quadro de pessoal conforme as necessidades e prioridades próprias. Para isto precisariam deixar de funcionar como repartições públicas e passar a um regime de organização autônoma, vinculada ao setor público por mecanismos de financiamento e avaliação de resultados, e não pelo controle burocrático de cada despesa e do regime funcional.

A segunda dificuldade é que precisaríamos ter um sistema efetivo e inteligente de acompanhamento de resultados que servisse de referência para o financiamento. O sistema de avaliação que temos hoje, criado 20 anos atrás, se resume a um “índice geral de cursos” que ignora que existem instituições públicas e privadas com características e objetivos diferentes, que não podem ser medidas pela mesma métrica; e não inclui informações essenciais como a proporção de alunos que se formam e sua empregabilidade. Ele afeta marginalmente o sistema de regulação do setor privado, mas não tem efeito sobre as instituições públicas, porque todas se saem bem em indicadores como número de professores em tempo integral, cursos de pós-graduação etc., que o setor privado não consegue emular. A terceira dificuldade, finalmente, é que o Ministério da Educação precisaria desenvolver um sistema competente, robusto e respeitado para acompanhar o desempenho e negociar os orçamentos das instituições que administra, assim como os subsídios que dá ao setor privado, na forma de isenções fiscais e crédito educativo.

A implantação de um sistema de financiamento por resultados significaria uma revolução profunda que dificilmente ocorrerá nos próximos anos, pelos interesses que precisaria contrariar, mas o que dá para fazer deste já é criar um sistema mais moderno de informações e avaliação da educação superior.  Nos últimos anos falou-se muito, no Brasil, sobre direitos de acesso ao ensino superior e apertos no custeio das instituições públicas, mas pouco ou nada sobre quanto custa tudo isso e seus resultados.  Já passamos da hora de olhar com outros olhos.

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[1] Jongbloed, B., et al. Final Report of the Study on the state and effectiveness of national funding systems of higher education to support the European Universities Initiative (volume 1), European Commission, 2013.

(O artigo abaixo foi publicado em O Estado de São Paulo, 12 de maio de 2023. O tema são as desigualdades no ensino superior brasileiro. No dia 25 de maio às 17h devo fazer uma apresentação remota sobre o tema em um seminário do Núcleo Interdisciplinar de Estudos sobre Desigualdade, quem estiver interessado pode se inscrever neste link. A versão preliminar do trabalho de referência, em inglês, está disponível aqui, e comentários são desde logo bem vindos)

“Todos os animais são iguais, mas alguns são mais iguais do que outros”, dizia a Constituição da distopia imaginada por George Orwell em A Revolução dos Bichos. Me lembrei desta frase ao ver os resultados de um trabalho importantíssimo feito pelo INEP sobre o que acontece com os jovens que entram no ensino superior brasileiro.  Entitulado “Indicadores de fluxo na Educação Superior”, os dados estão disponíveis na Internet, mas até hoje nunca vi alguém que tenha se dado ao trabalho de falar da gravidade do que revelam.

O que o INEP fez foi identificar os alunos que entraram no ensino superior em determinado ano, e verificar, em cada ano seguinte, o que aconteceu com cada um – se continua estudando, se abandonou o curso, ou se concluiu. A metodologia é complicada, mas os resultados são fáceis de entender. Para o Brasil como um todo, dos que entraram em 2015, cinco anos depois, em 2020, 35% haviam se formado, 10% continuavam estudando, e 54%, mais da metade, haviam abandonado sem terminar. Os números variam conforme o tipo de instituição, a modalidade do curso e a área de estudos, mas não muito. No setor privado, com 75% da matrícula, a taxa acumulada de abandono depois de 5 anos era de 57%; no setor público, 47%. Um pouco melhor, mais ainda muito alta. Para os estudantes em cursos presenciais, era de 54%; para os cursos à distância, 65%. A área com maior proporção de estudantes que abandonam é a de tecnologias de computação e informação, 65%, seguida das engenharias, 59%.

São dados desastrosos, que podem ser explicados por muitos fatores, como a dificuldade dos alunos em seguir cursos mais exigentes, a precariedade dos cursos à distância. a necessidade de trabalhar, a dificuldade em pagar as mensalidades das faculdades privadas, e outros. O que é inexplicável é que ninguém parece ser preocupar com isto. Este dado não entra no complicado sistema de avaliação do MEC, as verbas e os salários dos professores nas universidades públicas continuam chegando quer os alunos se formem ou não, e as universidades privadas não devolvem as mensalidades dos que não se formam.

O que faz lembrar a sociedade dos bichos é que, nos últimos 20 anos, as politicas de educação superior tiveram como preocupação quase única tornar o acesso aos estudos universitários o mais igualitário possível. Programas como o Prouni, Reuni, Crédito Educativo, a transformação dos antigos CEFETS em institutos universitários, a transformação do ENEM em exame vestibular nacional, a lei de cotas, todos buscavam ampliar as vagas, oferecer estudos gratuitos ou empréstimos a perder de vista para pagar os estudos, facilitar os processos seletivos, e privilegiar estudantes mais pobres, das redes públicas e não brancos. Com isto, o ensino superior se tornou um pouco maior e mais igualitário, o setor público ficou menos elitista, mas, ainda assim, fazer um curso superior continuou sendo um privilégio. E boa parte da desigualdade entre os que entravam ou ficavam fora agora existe dentro, entre os que se graduam e a metade que fica pelo caminho. É um enorme desperdício, como de uma fábrica que joga fora metade do que produz, e uma grande frustração para os que entram cheios de esperança, investem tempo e dinheiro, e acabam sendo forçados a desistir.

Claro, aa frustrações já vinham se acumulando desde antes, para os milhões que terminam o ensino fundamental sem saber ler direito, os que não conseguem terminar o ensino médio, os que não conseguem notas razoáveis no ENEM; e continua inclusive para os que, depois de quatro ou cinco anos, terminam com um diploma universitário, mas mal conseguem um emprego de nível médio. Mas parece que não importa – há sempre aqueles que se dão bem, que são mais iguais do que os outros, e mantêm o mito de que todos um dia poderão chegar lá.

Os dados de fluxo nos dizem qual as chances de um estudante de determinada área de estudo ou setor terminar seu curso, mas não identificam quais instituições cuidam mais de seus alunos, nem que características dos alunos os tornam mais vulneráveis ao fracasso. Além disto, os estudantes só têm uma ideia vaga das oportunidades que terão no mercado de trabalho. Temos informações gerais que nos dizem que ter um diploma universitário facilita muito ter um emprego estável e um bom salário, o que explica porque tanta gente continua tentando. Mas não existe nenhum sistema de informações que ajude os estudantes a escolher seus cursos, e que ajude aos governantes a decidir que instituições e áreas de estudo precisam ser apoiadas ou desestimuladas.

São estas informações, e não provas que a ninguém importa e indicadores que ninguém entende, que deveriam ser a base de um sistema efetivo de avaliação da educação superior brasileira. Já é hora de falar menos de igualdade de acesso e encarar a ineficiência e as desigualdades que existem dentro das instituições.  Como usam seus recursos, qual a qualidade e pertinência do que ensinam, e o fazer para que não continuem sucateando metade os jovens que caem em suas mãos.

(Publicado no Jornal da Unicamp, 26 de Janeiro de 2023)

O tema

O sistema de educação superior brasileiro passou por sua mais importante reforma em 1968, que incorporou o princípio da integração entre ensino e pesquisa, tomando como referência a organização das universidades de pesquisa dos Estados Unidos, com seus departamentos e institutos de pesquisa, sistemas de crédito, professores doutores e alunos em tempo integral. Um dos resultados importantes desta reforma foi que, na medida em que a pesquisa científica se desenvolveu no país, ela se deu no interior de suas universidades. 

Mas, ao tentar emular o sistema norte-americano, os reformadores não tomaram em conta o fato de que as universidades de pesquisa naquele país eram somente uma parte pequena de um amplo sistema de educação superior de massas, com milhares de instituições com outras características. Nos anos seguintes, o sistema da educação superior brasileiro também se expandiu, indo muito além da capacidade das universidades de pesquisa idealizadas na década de 60. Deste então, a legislação brasileira procurou se adaptar à nova realidade de um sistema complexo de instituições públicas e privadas, de ensino e pesquisa, presenciais e à distância, sem que, no entanto, houvesse uma reforma abrangente que desse conta da diversidade que se instalou.

O Projeto

O projeto “Pesquisa da Pesquisa e da Inovação”, conduzido pelo Departamento de Política Científica e Tecnológica do Instituto de Geociências da UNICAMP, com apoio da FAPESP, tem por objetivo entender os diferentes contextos e modalidades de apoio à pesquisa científica e tecnológica no país, e parte deste trabalho consiste em examinar em maior profundidade como a educação superior no país vem se transformando, e o lugar que o ensino de graduação, os cursos de pós-graduação e a pesquisa ocupam neste sistema.

Entre 2010 e 2020, o acesso à educação superior brasileira aumentou em cerca de 30%, de 6.6 para 9 milhões de estudantes, somando os matriculados em cursos de graduação e pós-graduação estrito senso. Não foi um crescimento homogêneo: o ensino superior brasileiro, como no resto do mundo, é fortemente diferenciado, com universidades públicas e privadas, grandes redes de ensino à distância, instituições seletivas e de acesso mais simples.

Para melhor entender esta diferenciação, em um trabalho anterior, propusemos uma classificação das instituições de ensino de graduação e pós-graduação em 9 tipos, tomando em consideração, sobretudo, o porte das instituições, em termos do número de alunos matriculados; sua natureza jurídica ou institucional; e o peso relativo de sua dedicação aos cursos de graduação em suas diferentes modalidades (bacharelado, licenciatura, cursos tecnológicos) e pós-graduação estrito senso (mestrados e doutorados) ¹.

As bases de dados

Para ter uma visão de conjunto, foi necessário, em um primeiro momento, unificar as bases de dados do Censo da Educação Superior do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais, INEP, com informações referentes aos cursos de graduação, e da CAPES, com informações referentes aos cursos de pós-graduação, tomando como referência o ano de 2018. Posteriormente, tivemos acesso ao conjunto de dados da CAPES para o período 2004 a 2020 e do INEP para o período 2010 a 2020, organizados pela FAPESP.

Como INEP e CAPES não utilizam os mesmos e códigos nem os mesmos critérios da identificar as entidades, nem para organizar as informações (mantendo juntas ou separadas, sem critério uniforme, instituições e suas diferentes partes ou localidades), e como os microdados da CAPES não foram submetidos a um tratamento de sistematização e limpeza apropriados, como os do INEP, foi necessário um trabalho minucioso de organização dos dados, incluindo a criação de um dicionário comum de entidades e uma série de decisões sobre agregação e eliminação de informações inconsistentes. A estes dois conjuntos de dados acrescentamos as informações sobre publicações científicas oriundas do Web of Science, e outros dados do INEP referentes ao fluxo de características socioeconômicas dos estudantes de graduação.

A integração destas diferentes bases de dados permite uma série de análises sobre as características e evolução recente do ensino superior brasileiro, que serão apresentadas em documentos de trabalho sucessivos.

Tipologias

Existem duas maneiras de desenvolver uma tipologia, por metodologias estatísticas que permitem agrupar as entidades conforme suas semelhanças ou diferenças, e pelo uso de critérios mais ou menos arbitrários, mas apoiados na observação dos dados mais relevantes. Em um texto recente, Maria-Ligia Barbosa e colaboradores fizeram uma análise hierárquica de clusters dos principais componentes de um grande conjunto de dados das instituições de ensino superior brasileiras, a partir das informações do Censo da Educação Superior do INEP de 2019 que levou à identificação de quatro grupos: 1) faculdades privadas, de pequeno porte e inclusivas (35% da matrícula); 2) faculdades de pequeno porte com ênfase em formação vocacional e STEM (1.3% da matrícula); 3)  grandes universidades privadas (40% da matrícula); e 4) grandes universidades públicas de orientação acadêmica (27% da matrícula) ².

Para este projeto, também experimentamos como diferentes técnicas de agrupamento, como, por exemplo, a análise de proximidade ilustrada no gráfico 1. É um gráfico tridimensional, que tem como principais vetores a proporção e alunos em cursos de pós-graduação, o tamanho das instituições, em número de alunos, e a proporção de alunos em cursos vocacionais, ou tecnológicos. Embora interessante, neste tipo de análise o resultado depende do número de variáveis que entra na análise, e o resultado não necessariamente inclui dimensões importantes que conhecemos. 

Mais promissor tem sido o uso intencional de algumas variáveis que consideramos estratégicas para melhor entender a diferenciação que de fato vem ocorrendo no sistema. Estamos retomando, neste projeto, a classificação de 9 tipos de instituições de ensino superior brasileiro, que tem como principais eixos o seu tamanho, a natureza jurídica (públicas, privadas e filantrópicas), a proporção de alunos em cursos de pós-graduação, e a proporção de alunos em cursos curtos, tecnológicos ou vocacionais. O quadro 2, abaixo, apresenta a tipologia que está sendo utilizada, com alguns indicadores relativos às características dos estudantes matriculados, para o ano de 2020, que variam de forma significativa entre os diferentes tipos. Ela permite distinguir com clareza diferentes tipos de instituições públicas, e traz informações adicionais sobre instituições de pequeno porte voltadas para a pesquisa e pós-graduação, que as outras abordagens não identificam. 

O acesso a dados de diferentes anos permite, ainda, ter uma visão inédita da evolução do ensino superior brasileiro, como no gráfico abaixo, no qual se pode observar que o crescimento foi quase que exclusivamente concentrado no primeiro tipo de instituição, as instituições privadas de grande porte, voltadas sobretudo para a educação à distância e noturna.

O mesmo tipo de análise pode ser feito sobre a pós-graduação, podendo-se observar que 48.5% dos alunos de doutorado em 2020 estavam concentrados nas 13 instituições que fazem parte do grupo 2; e elas ainda concentravam 35% da produção de artigos de instituições brasileiras indexados no Web of Science (base de dados InCites) nos últimos 10 anos.

Tal como já ocorre nos Estados Unidos e outros países^{3; 4}, a existência de uma base de dados integrada e em permanente atualização, e uma tipologia apropriada, podem se tornar um instrumento poderoso para o conhecimento apropriado e aperfeiçoamento contínuo de seu sistema de educação superior em suas diversas dimensões.

Referências

¹                SCHWARTZMAN, S.; SILVA, R. L.; COELHO, R. R. Por uma tipologia do ensino superior brasileiro: teste de conceito. Estudos Avançados, v. 35, p. 153-186,  2021. ISSN 0103-4014.  

²                BARBOSA, M.-L.  et al. Higher Education in Brazil: Institutional actions for the retention of students in public and private sectors. In: PINHEIRO, R.;BALBACHEVSKY, E., et al (Ed.). The impact of COVID-19 on the institutional fabric of higher education:  Accelerating old patterns, imposing new dynamics, and changing rules?: Srpinger, 2023 (forthcoming).   

³                MCCORMICK, A. C. Classifying Higher Education Institutions: Lessons from the Carnegie Classification Clasificación de las instituciones de educación superior: lecciones de la Clasificación Carnegie. Pensamiento Educativo. Revista de Investigación: Educacional Latinoamericana, v. 50, p. 65-75,  2013.  

⁴                VAN VUGHT, F. Mapping the higher education landscape: Towards a European classification of higher education.   Springer Science & Business Media, 2009.  ISBN 904812249X.  

Entrevista a Jorge Priori, publicada em Monitor Mercantil. 21 de outubro de 2022, p. 7 (revisada)

Conversamos sobre a educação superior brasileira com Simon Schwartzman, sociólogo e membro da Academia Brasileira de Ciências.

Como o senhor avalia a educação superior brasileira?

A educação superior brasileira expandiu muito rapidamente nos últimos 20 anos, mas essa expansão trouxe muitos problemas. Eu costumo dizer que essa expansão foi feita em cima de um modelo das profissões liberais. Todos querem um diploma prestigioso e que dê rendimentos tão bons quanto os recebidos pelos médicos e advogados. Essa é uma espécie de aspiração da população brasileira. O sistema público oferece isso em certa medida, e o sistema privado promete oferecer. O sistema expandiu, mas, proporcionalmente, poucas pessoas conseguem esse objetivo. E os que conseguem geralmente vêm de famílias mais ricas e mais educadas, que conseguem dar aos filhos uma educação básica em escolas privadas de melhor qualidade.

Criou-se um sistema que é extremamente custoso para o setor público, que financia a parte pública, e para a população, que, além dos impostos, paga as anuidades do setor privado quando não tem acesso ao sistema gratuito, mas que em grande parte não consegue resultados e fica pelo caminho. O Brasil não soube como lidar com as questões da diversificação e da ampliação da educação superior, que é um processo que ocorreu no mundo inteiro.

Quando o Brasil reorganizou o seu sistema de educação superior com a reforma universitária de 1968, inspirada no sistema norteamericano, a proporção de brasileiros que chegavam ao nível superior era de até 3%. Mas Brasil não copiou o sistema americano como um todo, com sua ampla base de colleges municipais, estaduais e privados, mas só o das universidades de elite de pesquisa e pós-graduação. Quando veio a demanda por mais educação, o setor público não conseguiu responder, e o setor privado abriu e respondeu de maneira bastante caótica.

Assim, nós temos uma situação de uma grande expansão que acabou criando um grande um custo e uma grande frustração.

Na sua opinião, quais são os principais problemas que afligem a educação superior brasileira?

O grande problema é o fato de que, apesar de ter crescido muito, ela não dá a qualificação que se espera para muitas pessoas. Do ponto de vista do setor público, nós temos uma questão complicada já que ele ficou limitado no seu crescimento por causa do modelo que foi adotado na década de 1960, com professores em tempo integral, fazendo pesquisa, cursos de pós-graduação, e alunos passando o dia todo na faculdade. Esse modelo não conseguiu se expandir. Algumas universidades se aproximam mais disso, mas a maioria das outras têm os mesmos custos, como se fossem de pós-graduação e pesquisa, mas não funcionam dessa maneira.

Se você olhar a pesquisa e a pós-graduação brasileira, ela está, relativamente, concentrada em poucas instituições. O custo das universidades públicas é muito alto, basicamente, por causa do regime de tempo integral da quase totalidade dos professores e do regime de serviço público. O resultado disso é que hoje em dia cerca de 25% dos alunos estão no setor público e 75% no sistema privado, que é um sistema desigual que em grande parte dá uma formação muito básica e muito simples.

O sistema privado cresceu em grande parte com subsídios públicos pesados através do sistema de crédito educativo, que foi à falência por causa do aumento descontrolado dos custos e inadimplência. Isso levou a uma situação de crise em que praticamente todo o sistema privado foi para o ensino a distância, que em princípio pode ser uma boa modalidade em alguns casos, mas que na maior parte é uma formação muito precária.

Nós temos um grande funil. Em 2021, 4 milhões de pessoas se candidataram ao Enem (Exame Nacional do Ensino Médio; em 2014, esse número havia sido de 8,7 milhões). Para que tenhamos uma ideia, o número de vagas oferecidas pelo setor público no ano passado foi de 262 mil (SiSU, Sistema de Seleção Unificada).

Grande parte dos que entram no Enem não consegue chegar às universidades públicas. Quando conseguem, uma pequena porcentagem entra nos cursos que gostaria, das universidades mais prestigiadas e carreiras que dão melhor resultado, mas a maior parte fica em cursos de menor qualificação e de menor qualidade. Ou então optam pelo setor privado, que aceita todos que conseguem pagar ou obter uma bolsa ou crédito educativo. Dos que que se matriculam em instituições públicas, metade abandona antes de terminar; no setor privado, o abandono chega a 60% ou mais. E, dos que terminam, metade não consegue uma profissão equivalente ao que se espera do nível superior.

O sistema inchou, cresceu muito rapidamente e criou custos de diferentes lados, gerando oportunidades, mas também muita frustração.

Da mesma forma que existem as soluções mais complexas, existem as soluções mais simples, de fácil implementação e que geram efeitos positivos. Na sua visão, existem soluções mais simples que poderiam ser implementadas para resolver parte dos problemas da educação superior brasileira?

Considerando o setor público, um ponto muito importante é o tema da diferenciação. Em todo o mundo, quando o sistema de ensino superior se expande, ele cria diferentes modalidades de formação. Além dos cursos tradicionais como Medicina e Direito, você tem cursos vocacionais curtos, com duração de 3 anos, mais diretamente direcionados ao mercado de trabalho. O Brasil quase não criou essa modalidade, e, praticamente só no setor privado.

Quando todas as pessoas buscam o mesmo tipo de qualificação, que são os bacharelados tradicionais, muitas delas acabam ficando pelo caminho. É necessário oferecer uma variedade diferente de cursos para as pessoas que chegam ao nível superior com diferentes níveis de qualificação.

Não há sentido em você tratar todas as universidades federais como se elas fossem idênticas, com as mesmas carreiras de professores, quando algumas delas têm uma orientação de pesquisa, pós-graduação e de ensino de alto nível, enquanto outras estão dando uma qualificação mais geral e mais básica, que também pode ser importante, mas que é muito diferente. Hoje em dia, mais de 90% dos orçamentos das universidades federais são gastos com pessoal. Isso não precisaria ser assim.

Outra questão, e que também tem a ver com o sistema privado, é o sistema de avaliação. O Brasil criou um sistema de avaliação que começou com o Provão nos anos 90 e depois passou para o Sinaes (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior), já no Governo Lula, em 2004. Trata-se de um sistema obsoleto que avalia as instituições como se elas fossem destinadas à formação de alto nível de pesquisa, quando elas não são assim. É muito claro que esse sistema não funciona e não toma em consideração a diversificação do sistema.

Eu participei da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior, que no papel deveria ter sido responsável por rever esse sistema. O governo brasileiro, já no final da presidência de Michel Temer, contratou uma missão da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) para trazer pontos de vista internacionais, comparar o Sinaes com outros países e propor a sua revisão. O trabalho ficou pronto no final do governo Temer, mas o governo Bolsonaro não teve o menor interesse pelo assunto.

Por fim, existe a questão do financiamento do ensino superior privado e público. Nos dois lados, o estudante que precisa estudar, mas que não tem condições econômicas, precisa ser assistido, se possível com bolsa ou com algum tipo de isenção ou crédito educativo. Além disso, não faz sentido nós termos 25% dos estudantes no sistema público, que é totalmente gratuito, e 75% no sistema privado, onde ele tem que pagar. A questão da gratuidade total no sistema público tem que ser revista.

Os problemas da educação superior pública são os mesmos da educação superior privada?

Não, eles são diferentes. No caso da educação superior pública, há uma questão de custos. Na minha visão, com o volume de dinheiro destinado ao setor seria possível atender mais gente, de melhor forma e com um público diferenciado.

Eu também diria que o sistema público tem problemas em duas pontas. Numa delas, nós temos as instituições de elite, que formam pessoas muito bem qualificadas e que contribuem para colocar o país na sociedade global do conhecimento. Aí o sistema superior brasileiro sofre porque é muito amarrado. As melhores universidades públicas no Brasil não têm liberdade para contratar um professor pagando um salário equivalente ao mercado internacional. Por exemplo, elas não podem trazer um cientista de ponta para coordenar um novo departamento. Os salários são rígidos e uniformes, havendo um sistema burocrático de concurso. As universidades de melhor qualidade não têm condições de competir por talento, o que seria o seu principal acervo e recurso.

Na outra ponta, nós temos a educação universitária de massa, onde você tem que dar uma qualificação prática mas não necessariamente de nível mais alto. O setor público não oferece essa modalidade de formação, pois continua tentando imitar o modelo da pesquisa, que na verdade não se aplica a 70%, 80% das universidades públicas.

Ele está amarrado a uma concepção tradicional da década de 1960, sem que haja um esforço para repensá-lo de forma a que tenha muito mais flexibilidade institucional para trabalhar com modalidades diferentes para atender diferentes públicos. Toda essa discussão de como você moderniza, atualiza e torna mais eficiente o setor público não foi feita.

Com relação ao setor privado, hoje em dia você já tem algumas instituições, que são poucas, que já começam a competir com o setor público em termos de qualidade. Por exemplo, se você quiser fazer uma excelente pós-graduação em Economia, você não vai para uma universidade pública, e sim para uma instituição como a FGV, o Insper em São Paulo ou a PUC no Rio. Estão entrando instituições que estão trazendo pessoas de melhor qualidade, pagando salários para professores de nível internacional e recrutando de maneira mais qualificada os estudantes. Essa competição não se dá em áreas mais pesadas de tecnologia, mas isso está começando a mudar, nas áreas de saúde e engenharia.

Contudo, isso é um setor pequeno. Grande parte do setor privado faz uma educação de massa para alunos, em geral, mais velhos, na casa dos 30, 40 anos, que não tiveram condições de se formar e que ficam buscando um diploma. As instituições privadas oferecem uma educação barata, à distância, mas com um controle de qualidade muito débil. Ninguém sabe exatamente o que os alunos estão recebendo. Eles recebem um diploma na esperança de que ele lhes dê uma excelente posição no mercado de trabalho, mas, cada vez mais, isso é difícil.

Seria necessário ter um sistema de avaliação e de acompanhamento para dar mais informações para a sociedade sobre o que está sendo oferecido, de forma a que as pessoas não caiam numa espécie de armadilha: entrar num curso; passar 3, 4 anos; pagar como puder aquilo que é cobrado, e no final ficar com um papel que não vale nada.

Além do mais, hoje em dia existe uma discussão internacional sobre novos tipos de conhecimentos, demandados pelas novas tecnologias. Fala-se muito das microcredenciais. Em vez de você dar um título depois de 3 ou 4 anos, você pode dar uma formação especializada de 4 meses, por exemplo, numa nova maneira de lidar com o computador, ou seja, um novo tipo de competência que o mercado de trabalho, que está em movimento, solicita. Isso praticamente não avançou no Brasil.

A discussão no Brasil sobre nível superior ainda está muita presa numa temática antiga. Só se fala acesso e financiamento, havendo uma espécie de briga entre o setor público e privado, que na verdade não faz muito sentido. Os dois são muito importantes, não sendo possível dispensar um ou outro.

Entra eleição e sai eleição, esse tema é tratado com um festival de platitudes e lugares-comuns, sendo a principal delas “mais recursos”. Por que a classe política não trata esse tema com objetividade?

Existem muitos interesses criados nos dois lados. O setor público fica se sentindo muito ameaçado, principalmente agora, já que o governo Bolsonaro é muito hostil à educação em geral, e à educação superior em particular. Ele nunca teve uma política, a não ser uma política de hostilidade para o setor como um todo. Há uma situação compreensível de se querer defender as instituições e as pessoas que estão lá, que têm salários e que vivem disso.

Por outro lado, essa postura defensiva dificulta uma discussão mais aprofundada de uma reforma que precisaria ser feita. Seria necessário ter um governo que ao mesmo tempo tivesse consciência da importância da educação superior e dos recursos para viabilizá-la, mas que não se fique simplesmente financiando o sistema que está aí da mesma maneira.

É preciso mudar o regime jurídico para dar mais autonomia e responsabilidade às instituições; diversificá-las para que elas possam fazer coisas distintas; mudar o processo gerencial para ter um sistema mais adequado de uso de recursos, e mudar o sistema de avaliação do setor público e privado, já que o Sinaes só se aplica na prática ao setor privado, com o setor público ficando de fora, pois não há nenhuma consequência ou efeito sobre ele.

Existe uma série de reformas necessárias para trazer o sistema para o nível do que acontece nos países desenvolvidos onde o sistema de educação superior se massificou, é grande, é caro e onde existe uma convivência do setor público com o privado.

Apresentação preparada para o seminário da SBPC da série Projetos para um Brasil Novo, 6 de abril de 2022

A pós-graduação brasileira foi criada nas décadas de 1960-70, quando o Brasil tinha somente cerca de 300 mil estudantes de nível superior. Hoje, são cerca de 10 milhões, entre estudantes de graduação, especialização e pós-graduação. Já é tempo de revisar os pressupostos de mais de meio século atrás e organizar a pós-graduação brasileira em novas bases (para uma análise detalhada da pós-graduação brasileira e sua relação com a área de pesquisa, ver S. Schwartzman, “Pesquisa e Pós-Graduação no Brasil: duas faces da mesma moeda?” Estudos Avançados 36(14): 227-254, 2022)

O sistema inicial

O sistema inicial se formou a partir de dois impulsos, a reforma universitária de 1968, liderada pelo então Conselho Federal de Educação, e os investimentos em ciência e tecnologia dos anos 70. A reforma de 1968 buscou adotar, para o Brasil, o modelo norte-americano de universidade de pesquisa, baseada em institutos e departamentos, em substituição ao tradicional sistema de faculdades e cátedras. Para isto, era necessário que os professores universitários tivessem formação em nível de doutorado e desenvolvessem atividades de pesquisa, e a CAPES coordenou as atividades e investimentos para a qualificação acadêmica dos professores. Nos anos 70 o Ministério do Planejamento, através da Financiadora de Estudos e Projetos – FINEP – e do renovado Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico – CNPq – começou a investir em ciência e tecnologia, e parte substancial destes investimentos foi para os novos programas de pós-graduação que estavam sendo criados nas universidades públicas. Como o Brasil não tinha, à época, massa crítica suficiente para formar doutores em quantidade, os programas de pós-graduação se organizaram inicialmente como mestrados, e a CAPES criou um sistema de validação e avaliação por pares dos programas, para garantir sua qualidade, em termos das pesquisas que realizavam.

As transformações dos últimos 60 anos

A reforma universitária de 1968 não tomou em conta a massificação do ensino superior que começaria a ganhar impulso já na década de 70. Se os reformadores tivessem examinado com mais cuidado o sistema norte-americano, teriam visto que as “research universities” que tentaram copiar eram somente uma parte pequena de um grande sistema já massificado de educação superior que tinha em sua base o antigo sistema dos “land-grant” colleges, do século 19, e os Community Colleges espalhados por todo o país.  

No Brasil, na falta de uma política pública adequada para absorver a crescente demanda por educação superior, ela foi absorvida inicialmente pelo setor privado.  O setor público também se expandiu, ainda que mais lentamente, e o resultado foi a criação de um número crescente de instituições públicas que, legalmente, obedeciam ao formato e às regras gerais das universidades de pesquisa (titulação de doutorado para os professores, regime de tempo integral etc.) mas, na prática, eram essencialmente instituições de ensino.  A massificação da educação superior levou também a uma busca por maior qualificação por muitas pessoas que haviam obtido o diploma universitário, mas que buscavam agora se diferenciar no mercado de trabalho. Estas pessoas buscavam, quando podiam, entrar nos cursos de pós-graduação das universidades públicas, que, além de serem gratuitos, ainda podiam proporcionar bolsas de estudo. Como o acesso a estes cursos era limitado, criou-se um grande mercado privado e não regulado de cursos de especialização, sobretudo, mas não exclusivamente, nas áreas das profissões sociais.  

O resultado deste processo foi que a pós-graduação, que inicialmente era vista como unitária, passou a se dividir, informalmente, conforme três demandas distintas, a da formação de pesquisadores propriamente ditos, a de titulação para as carreiras universitárias, e a de qualificação adicional para o mercado de trabalho. Esta diferenciação da demanda impactou a pós-graduação de diferentes maneiras. No setor regulado, controlado pela CAPES (conhecido como “latu senso”), muitas pessoas entraram nos mestrados buscando melhor qualificação para o mercado de trabalho, e com isto os mestrados deixaram de ter a função inicial de cursos preparatórios para o doutorado. Segundo,  os doutorados passaram a admitir pessoas mais velhas interessadas em maior titulação para suas carreiras docentes, e não, necessariamente, na formação para a pesquisa científica.  A pesquisa de mais alto nível ficou concentrada em um número relativamente pequeno de instituições, e a perspectiva de que as demais eventualmente evoluiriam para o nível 7 da CAPES, considerado como de padrão internacional, deixou de existir.

A expansão da pós-graduação acompanhou, de maneira geral, a expansão do ensino superior brasileiro, caracterizado pelo predomínio numérico das áreas das profissões sociais, saúde e educação.  Em 2018, havia no Brasil 378 mil estudantes de pós-graduação estricto senso, dos quais 35% em programas de doutorado, com predomínio para estas áreas. O Ministério da Educação não toma conhecimento nem tem informações sobre o setor não regulado, mas a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE (PNAD) mostra que setor é, atualmente, três vezes maior do que o regulado, com forte predomínio das instituições privadas.

Há um forte consenso, internacionalmente, que os anos de juventude são os mais produtivos e criativos na área de pesquisa e inovação, sobretudo nas ciências exatas e naturais. Uma pessoa que entra na universidade aos 18 anos e completa o bacharelado aos 22 pode dedicar os próximos 4 a 6 anos a um doutorado e iniciar sua vida profissional antes dos 30. Para quem busca, no entanto, uma titulação, e não tem por objetivo seguir uma carreira de pesquisador, a pós-graduação pode vir mais tarde. A distribuição de idade dos pós-graduados brasileiros mostra que grande parte deles, sobretudo nas ciências sociais e humanas, se formam bem mais velhos.

O quadro abaixo resume o panorama atual da pós-graduação brasileira, com as diferentes demandas existentes e os tipos de programas que as atendem:

Implicações e recomendações

Formato institucional

É evidente que o formato institucional criado na década de 70, regulado pela CAPES, que teve papel importante do desenvolvimento da pós-graduação e pesquisa brasileira ao longo do tempo, não é mais adequado, e precisa ser revisto. Nenhum país moderno que tenha um sistema de pós-graduação e pesquisa desenvolvido tem um sistema tão rígido e regulado. Nos últimos anos, a CAPES tem buscado se aperfeiçoar, reconhecendo a existência de mestrados e doutorados acadêmicos e profissionais, e buscando introduzir critérios de impacto e relevância, além dos de excelência acadêmica, nas suas avaliações. Mas não fez até aqui nenhum movimento de romper a rígida barreira que entre a pós-graduação regulada, estrito senso, e a não regulada.

A distinção entre programas acadêmicos e profissionais é insuficiente, e arbitrária, para classificar a grande variedade de cursos de pós-graduação que existem em toda parte. A Carnegie Classification nos Estados Unidos identifica 18 tipos diferentes de programas de pós-graduação, mas não é uma classificação formal, mas um simples agrupamento para fins estatísticos. Da mesma forma, é impossível adotar uma classificação consensual das áreas de conhecimento, e mais impossível ainda manter uma base de dados sobre publicações científicas rigidamente classificadas por sua qualidade ou relevância, como o se pretende com o sistema Qualis desenvolvido pela CAPES.

Equidade e Financiamento

Nos anos 70, quando a pesquisa e a pós-graduação praticamente não existiam no Brasil, fazia sentido criar um sistema de bolsas para estimular os alunos a buscar níveis mais altos de formação. Hoje, com quase quatrocentos mil alunos, isto não é mais viável, e é injustificável do ponto de vista da equidade social.

A estimativa é que metade dos estudantes de pós-graduação estricto senso recebe algum tipo de bolsa, e os cursos nas instituições públicas, a grande maioria, são gratuitos. Nos últimos anos os valores das bolsas têm depreciado, e o número de bolsas vem também diminuindo. Isso se deve à depressão econômica que o país sofre desde 2015, assim como à baixa prioridade que o atual governo dá à área de educação e ciência e tecnologia.  Mas também ao fato de que, com um sistema com estas dimensões, fica muito difícil proporcionar a estudantes adultos bolsas que lhes permitam se dedicar integralmente aos estudos e ainda recursos para equipamento, trabalho de campo e outras necessidades.

Do ponto de vista da equidade, os dados mostram que os estudantes de pós-graduação, tanto do setor regulado quanto do não regulado, têm um nível de renda muito superior ao dos estudantes universitários, que sobe ainda mais entre os já formados.

Para famílias com renda familiar per-capita de 4 mil reais, uma bolsa de doutorado, que hoje é próxima de 2 mil reais no sistema federal, é no máximo um complemento, e não é capaz de fazer com que os estudantes se dedicam integralmente à sua formação, se precisarem trabalhar.

Recomendações

O quadro abaixo resumas principais recomendações decorrentes desta análise:

A primeira recomendação é de abolir o atual sistema da CAPES, e substitui-lo por um sistema muito mais aberto, que devolva às instituições a responsabilidade pelos títulos que proporcionam. Como acontece no resto do mundo, os sistemas de avaliação e credenciamento devem se referir às instituições como um todo, não a cursos ou programas específicos.   A CAPES, e outras instituições de fomento, podem e devem continuar a apoiar os programas que considerem merecedores, fazendo para isto avaliações por pares e uso de indicadores, e os programas podem utilizar seus portfolios de produção cientifica e aplicada, assim como de inserção de seus formados no mercado de trabalho, para atrair alunos e valorizar os diplomas que emitem. Mas sem uma classificação formal rígida como a que existe hoje.  Uma mudança como esta pode ter implicações legais que precisariam ser analisadas, mas que não devem impedir uma transformação mais profunda.

A segunda recomendação vai no sentido de abandonar a distinção rígida entre mestrados estricto senso, regulados, e mestrados lato senso. Ela implica reconhecer que a função primordial dos mestrados é a qualificação profissional para o mercado de trabalho. Isto não significa que, tal como com os doutorados, as instituições não possam organizar mestrados com perfis diferentes. Mas, como regra geral, os estudantes destinados aos doutorados devem ser recrutados diretamente dos cursos de graduação, de tal forma que se comecem suas carreiras cedo.  

A terceira recomendação é concentrar os recursos públicos em áreas prioritárias, e em montantes significativos. Não faz sentido pulverizar recursos em bolsas de baixo valor para estudantes (e professores) em programas sem equipamentos, recursos operacionais e capacidade comprovada de pesquisa. Estudantes de mestrado em busca de maior qualificação profissional, em princípio, deveriam pagar por seus cursos, como já ocorre no setor privado. Existe a interpretação de que os cursos estricto senso das universidades públicas devem ser gratuitos, o que cria um privilégio para uma população que não o necessita, e discrimina contra os alunos dos programas do setor privado. Se não for possível mudar esta interpretação, deve ser possível fazer uma emenda constitucional que acabe com esta discriminação, que também afeta os cursos de graduação. Claro que, como ocorre no setor privado, devem existir mecanismos de crédito educativo diferido que garantam que os estudantes não sejam impedidos e estudar por falta de recursos, e possam pagar os custos no futuro, conforme os níveis de renda que obtenham.

Este seria então o cenário de uma nova pós-graduação: um sistema mais aberto e diversificado, com mais espaço para a inovação, em que as instituições decidem que programas querem desenvolver, e que possam competir por financiamento das agências de fomento, por convênios com o setor privado, e atrair os estudantes com o perfil apropriado para seus cursos.

O termo “capitalismo acadêmico” tem sido usado com bastante frequência para caracterizar a educação superior nos Estados Unidos e em muitos outros países, em que as instituições universitárias são administradas em forma semelhante às empresas, atuam agressivamente nos mercados em busca de recursos e alunos, e ajustam sua oferta de cursos e outros serviços às demandas do mercado.

A referência principal desta linha de interpretação é o livro Academic Capitalism and the new economy: Markets, State and Higher Education, de Sheila A. Slaughter e Gary Rhoades (JHU Press, 2004). Na Amércia Latina, José Joaquin Brunner, da Universidad Diego Portales em Santiago do Chile, tem usado esta perspectiva para a análise e interpretação da educação superior na região. Agora a Universidade Diego Portales acaba de publicar um livro editado por ele, Enfoques de sociología y economía política de la educación superior: aproximaciones al capitalismo académico en América Latina, em que vários autores se valem destas ideias para entender melhor o que vem ocorrendo na região, na perspectiva de sua economia política.

O lançamento do livro ocorrerá em um seminário internacional do dia 25 de março, as 11 da manhã, organizado pela Universidade Diego Portales.

Minha contribuição para o livro foi um capítulo intitulado “Entre Berlim e a bolsa: capitalismo acadêmico no Brasil?”.  O que penso sobre esta teoria é que, primeiro, ela não é nova, porque o tema do empreendedorismo no ambiente acadêmico tem sido estudado há muitos anos, com destaque para os trabalhos de Burton Clark sobre “universidades empreendedoras” e os estudos sobre empreendedorismo na pesquisa , com destaque para livro clássico de Bruno Latour sobre Ciência em Ação (1988) e também The New Production of Knowledge, de 1994, no qual colaborei. E, segundo, porque a antiga lógica dos sistemas universitários, que tem como modelo ideal a Universidade de  Humboldt em Berlim, não desapareceu, e coexiste de diferentes formas com as atuais tendências de mercantilização que se observam. O que explica isto é a grande presença do Estado no financiamento e regulação do ensino superior, que é muito menor nos Estados Unidos do que no resto do mundo, o que inclusive explica a força do capitalismo acadêmico naquele país.

No meu texto, eu trato de mostrar como estes dois polos, “Berlim” e a “bolsa”, coexistem a disputam espaços na educação superior brasileira, mediados pelo Estado. O resultado é uma grande variedade de instituições regidas por lógicas muito distintas. Os setores público e privado têm estratégias muito diferentes para garantir seus recursos e sobreviver. No setor público é uma estratégia que se apresenta em termos acadêmicos, mas na verdade é especialmente política e burocrática. No setor privado, por outro lado, trata-se de uma estratégia claramente capitalista, mas pouco acadêmica, que consiste basicamente na venda massiva de cursos e credenciais de baixo custo, com uso intensivo de novas tecnologias de administração e transmissão de conteúdo. Entre os dois extremos estão parcelas do setor público, principalmente em instituições com maior capacidade de pesquisa e programas de pós-graduação, que têm atuação mais empreendedora, disputando recursos em agências de fomento à pesquisa e contratos com empresas públicas e privadas; e um pequeno segmento do setor privado que busca oferecer ensino superior de qualidade aliado a atividades de pós-graduação, pesquisa e envolvimento com a comunidade local. Pode ser que, com a crise fiscal e econômica agravada com a epidemia de Covid 19, tanto o setor público quanto o privado tenham que mudar suas estratégias e esse espaço intermediário cresça dos dois lados, com o avanço de um sistema de ensino efetivamente diferenciado e com mais capacidade de resposta às exigências de formação e conhecimento da sociedade a vários níveis. Mas este certamente não é um futuro garantido.