Category: Educação Superior

Universidade para todos?

Em entrevista para o jornal Valor o Ministro da Educação, Ricardo Velez, disse que Universidade para Todos não existe, que a universidade deveria ser para uma elite intelectual. O reitor da Unicamp, Marcelo Knobel, contestou dizendo que a política de sua universidade é de inclusão, e vai na direção oposta. Quem tem razão?

Taxas brutas de matrícula na educação superior (dados do Banco Mundial)

O gráfico acima dá as taxas de matrícula na educação superior em diversas partes do mundo. O único país que se aproxima do acesso para todos é a Coreia do Sul, seguida dos Estados Unidos, com cerca de 80%. Os países da Europa e Ásia central estão perto de 50%, e o Brasil e América Latina perto dos 40%. Estas são taxas “brutas”, que comparam o total de matriculados com uma população de referência, dos 5 anos posteriores à educação média, ou seja, de 18 a 22 anos no caso brasileiro. No Brasil, quase 60% dos estudantes de nível superior têm 23 anos ou mais, e por isto a participação efetiva dos jovens é muito menor.

Mais importante do que os dados, no entanto, é o fato de que estas são taxas de participação na “educação terciária”, e não em “universidades”, e isto é fundamental para entender a questão. Na Coréia, 32% dos estudantes de nível superior estão em cursos curtos de 2 a 3 anos. Nos Estados Unidos, 38%. Nos países europeus, com o chamado “modelo de Bologna”, a grande maioria dos estudantes se matricula em cursos de bacharelado de 3 anos, semelhantes aos “colleges” ingleses, e depois continuam ou não estudando em cursos mais especializados.

Em síntese, o que se observa em todo o mundo é uma tendência crescente à maior participação da população na educação terciária, ou superior, que provavelmente continuará aumentando, mas não necessariamente em universidades de tipo tradicional. Continuarão existindo universidades de pesquisa como a Unicamp, que continuarão sendo altamente seletivas mesmo com políticas de ação afirmativa como as que estão sendo adotadas; e existirão cada vez mais outras modalidades de educação terciária, cada vez mais inclusivas. A discussão não deve ser entre “universidade para todos” e “universidades para as elites”, e sim em como superar um modelo antiquado de educação superior como o brasileiro que cresceu de forma caótica por não considerar a sério a necessidade e as implicações da diferenciação em uma era de educação superior de massas.

A avaliação do ensino superior

Opinião publicada pelo jornal O Estado de São Paulo em 23/1/2019, na seção Notas e Informações.

Na mesma semana em que o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) divulgou o Índice Geral de Cursos (IGC) de 2017, um indicador da qualidade das universidades, faculdades e centros universitários, a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) apresentou um estudo – elaborado a pedido do Ministério da Educação (MEC) – no qual questiona um dos pilares do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes). [O estudo da OECD não critica somente o Enade, para também o próprio IGC e o conceito de cursos, pela forma em que são calculados – SS]

Trata-se do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade), que é aplicado aos formandos dos cursos de graduação. Esses cursos são avaliados a cada três anos. Segundo a avaliação divulgada pelo Inep, das 2.066 instituições de ensino superior avaliadas em 2017, apenas 35 – o equivalente a 1,6% do total – obtiveram a nota máxima, numa escala de 1 a 5. E 278 instituições receberam notas 1 e 2, ficando abaixo do limite de qualidade estabelecido pelo Sinaes.

As áreas dos cursos de bacharelado, licenciatura e tecnologia avaliadas pelo Enade, no ano passado, foram letras, matemática, química, física, ciências sociais, geografia, história, arquitetura, urbanismo, pedagogia, educação física, ciências da computação, ciências biológicas, sistemas de informação e as engenharias. Nessas áreas também estão incluídos cursos de licenciatura de desenvolvimento de sistemas, gestão de produção industrial e tecnologia de informação. Comparada com a última avaliação de todas essas áreas, feita em 2014, a porcentagem de cursos classificados como insuficientes caiu, o que é uma boa notícia. [Na verdade não se sabe se caiu ou não, porque os dados não são comparáveis de um ano a outro, nem entre cursos diferentes – SS]

A notícia ruim foram as críticas ao Enade feitas pela OCDE. Segundo a entidade, as provas do Enade têm falhas gritantes em sua concepção, cobrando habilidades excessivamente genéricas dos estudantes. Além disso, são caras, tendo custado R$ 118 milhões em 2017. O estudo da OCDE revela ainda que, por causa das falhas na elaboração dos quesitos cobrados dos estudantes, os resultados das provas não podem ser comparados com as edições anteriores do Enade. Assim, em decorrência desse problema, é impossível saber se o nível de qualidade de um curso de graduação melhorou ou caiu ao longo dos anos. “Atualmente, os resultados do Enade são usados como base para decisões regulatórias (como a renovação do credenciamento de um curso de graduação), mas não são usados pelas instituições de ensino e por professores para identificar o que precisam para melhorar em termos de qualidade de seus cursos”, conclui o relatório.

Com base nesse diagnóstico, a OCDE propôs ao MEC uma “profunda reflexão” sobre a continuidade ou não do Enade. E também sugeriu a criação de fontes de informação novas e mais confiáveis, que ajudem os docentes e suas instituições a aperfeiçoarem seus respectivos cursos. Apesar de ter contratado o estudo, o MEC não se posicionou oficialmente sobre suas conclusões. Mas, nos meios universitários, vários especialistas não apenas consideraram procedentes as críticas e as sugestões da OCDE, como também chamaram a atenção para a necessidade de acabar com um conflito de interesses, pois ao mesmo tempo que o MEC mantém uma rede de universidades federais, ele também regula o setor privado e avalia sua qualidade. “O que se precisa não é de mais burocracia, mas de uma instância normativa e de regulação efetivamente autônoma, que transforme o sistema de avaliação num processo mais leve, que dê autonomia às instituições mais bem avaliadas, que informe melhor aos estudantes sobre o que está ocorrendo e indique os melhores caminhos”, afirma Simon Schwartzman, membro da Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior e integrante, no passado, da Comissão de Reforma da Universidade.

Em vez de perder tempo e se desgastar politicamente com estéreis discussões sobre orientações políticas e ideológicas dos currículos, o governo deveria enfrentar o desafio apontado por Schwartzman, se quiser, efetivamente, melhorar a qualidade do ensino superior.

A qualidade da educação superior brasileira

A Organização Para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD) publicou ontem um estudo sobre o sistema brasileiro de avaliação da educação superior, Rethinking Quality Assurance for Higher Education in Brazil, cujo resumo executivo em português, preparado pelo Ministério da Educação, está disponível aqui. O Jornal O Estado de São Paulo publica hoje, 22/12/2018, uma matéria sobre o documento, por Isabela Palhares, sobretudo sobre a parte referida ao Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (ENADE), assim como uma versão resumida deste texto meu.

Os dados da Prova Brasil elaborados pelo Ministério da Educação confirmam que a educação fundamental no país vai bastante mal, apesar do aumento de cerca de quase cinco vezes nos investimentos por estudante nas redes públicas entre 2004 e 2014 (valores nominais, dados do INEP). Na educação superior, os gastos do governo federal passaram de 32 para 75 bilhões de reais entre 2008 e 2017 (dados da Secretaria do Tesouro). E nossa educação superior como anda, está bem, está melhorando?

Não sabemos. Não existe, para a educação superior, um instrumento de medida de qualidade semelhante à Prova Brasil. Nos anos 90 o governo criou o Provão, que foi uma tentativa de medir a qualidade dos diferentes cursos de nível superior, transformado depois no ENADE, que é uma prova feita a cada três anos. Os resultados do ENADE são combinados com uma série de outras informações para chegar a um número que é o “Conceito Preliminar dos Cursos”; e os conceitos dos cursos de cada instituição, mais os dados da avaliação dos cursos de pós-graduação da CAPES, são combinados no “Índice Geral de Cursos”, todos eles variando entre 1 e 5. Para as instituições com menos de 3, o MEC envia avaliadores munidos de questionários detalhados que produzem informações sobre se as instituições e cursos podem ou não ser autorizados a funcionar. Tudo isto a um grande custo de pessoal, viagens, reuniões de especialistas, banco de dados e preparação de provas, administrados pelo INEP e pela Secretaria de Regulação e Supervisão do MEC (SERES).

O que toda esta parafernália nos diz sobre a educação superior no Brasil? Ela está melhorando? Em que áreas está mais forte, e mais fraca? Os gastos públicos com a educação superior nas universidades federais e nos subsídios e créditos às instituições privadas estão tendo bons resultados? Os currículos são atualizados, e atendem às novas demandas do mercado de trabalho? Um bom sistema de avaliação deveria ser capaz de informar aos estudantes e suas famílias sobre a qualidade dos cursos em que estão entrando, incluindo a possibilidade de conseguir um bom emprego; deveria informar aos empregadores sobre a qualidade dos profissionais que estão saindo dos cursos; deveria informar aos governos sobre a eficiência e eficácia de seus investimentos em educação superior; e deveria dar elementos para que as próprias instituições sejam estimuladas e possam melhorar seu desempenho. Será que estes procedimentos implementados pelo INEP e pela SERES, apoiados em um emaranhado de decretos, portarias e atos ministeriais, estão cumprindo estes objetivos? Esta é a melhor maneira de avaliar a educação superior? O que dizem as experiências de outros países?

Para responder a estas perguntas, o Ministério da Educação contratou em 2017 a OECD para fazer uma avaliação externa deste sistema. Em março de 2018 a OECD enviou uma missão ao Brasil que entrevistou representantes o governo e de diferentes setores das universidades públicas e privadas, e agora o trabalho foi finalmente publicado.

As conclusões sobre o ENADE e os indicadores de qualidade utilizados pelo INEP e SERES são bem críticas. As provas do ENADE não são padronizadas, não permitem comparar os resultados de um ano a outro, não permitem comparar a qualidade de diferentes carreiras. O único que fazem é comparar entre si os cursos de bacharelado, licenciatura e de tecnólogos em cerca de 80 áreas diferentes, sem ter critérios para dizer o que é bom, ruim ou excelente. Como os resultados da prova não afetam os alunos, muitos deles não se interessam em responder, ainda que sejam obrigados a participar quando lhes toca. E os índices combinando dados do ENADE com outros sobre titulação de professores, infraestrutura, notas do ENEM e avaliação dos cursos pelos alunos não têm justificação clara, misturam coisas diferentes, e tendem a desfavorecer os cursos de formação profissional, em geral privados, que têm menos professores doutores em tempo integral. Além do mais, não existem indicadores sobre taxas de abandono dos cursos, nem sobre o mercado de trabalho. A OECD recomenda que se faça uma avaliação dos custos e benefícios deste sistema, e inclusive que se considere se vale a pena continuar com o ENADE, um tipo de avaliação que não existe em nenhuma outra parte do mundo, justamente pelas dificuldades que a experiência brasileira mostra. Ela também recomenda que, ao invés de indicadores sintéticos, sejam dadas informações sobre os diferentes aspectos de cada curso e instituição, de forma simples e acessível ao grande público.

Um outro ponto importante das conclusões da OECD é que o sistema brasileiro coloca muita ênfase na avaliação dos cursos, e menos na avaliação das instituições. Com 35 mil cursos superiores no país em cerca de 2.500 instituições, isto torna todo o processo extremamente complexo e burocrático. Em 2017, mais de 10 mil cursos foram avaliados pela SERES. As recomendações da OECD vão no sentido de colocar mais foco na avaliação qualitativa das instituições, que, uma vez bem avaliadas, teriam mais liberdade e autonomia para administrar seus cursos. E todo este complicado sistema de credenciamento, recredenciamento, autorização e reconhecimento de cursos só se aplica na prática ao setor privado, porque as instituições públicas não precisam de credenciamento para funcionar, e quase sempre se saem bem nas avaliações porque têm mais professores doutores em tempo integral e, geralmente, melhores instalações.

Sobre a avaliação dos cursos de pós-graduação realizada pela CAPES, o que mais chamou a atenção da OECD foi a grande ênfase posta na produtividade acadêmica de docentes dos cursos, e menos preocupação com o desempenho dos estudantes, assim como com a relevância das diferentes áreas de formação para o Brasil. Não existe preocupação com o destino profissional dos estudantes, e nem sobre a natureza específica dos programas de mestrado, que são tratados no Brasil como programas acadêmicos menores, enquanto que no resto do mundo são cursos de formação profissional.

Ao final, a OECD se pergunta se o atual arranjo institucional para a avaliação da educação superior no Brasil é o mais adequado. O que mais chama a atenção é que existe um conflito de interesse entre as responsabilidades do Ministério da Educação de, por um lado, manter e administrar a rede federal de universidades e regular o setor privado, e, por outro avaliar os dois sistemas. O órgão que deveria coordenar todo o sistema de avaliação, a Comissão Nacional de Avaliação da Educação Superior (CONAES) não tem estrutura nem condições de realizar este trabalho. A sugestão é que se crie uma agência autônoma de avaliação fora do Ministério, e que o CONAES seja reformulado para poder exercer de fato a função de supervisão normativa do sistema, como está na lei.

Já existe um projeto de lei no Congresso de criação de um Instituto Nacional de Avaliação da Educação Superior que combinaria as atuais funções de avaliação da SERES e do INEP, criando centenas de novos cargos e toda uma nova estrutura burocrática associada ao MEC. O que se precisa, claramente, não é de mais uma burocracia, mas de uma instância normativa e de regulação efetivamente autônoma, que possa transformar o atual sistema de avaliação em um processo muito mais leve, que dê mais autonomia às instituições bem avaliadas, que informe melhor aos estudantes e à sociedade sobre o que está ocorrendo com o ensino superior brasileiro em seus diversos setores, e indique os melhores caminhos.

A expectativa é que, uma vez estudado em profundidade o trabalho da OECD , que contém uma análise muito mais detalhada dos aspectos mais críticos e recomendações de reforma do sistema brasileiro de avaliação a educação superior do que este sumário, o próximo governo se proponha a rever a experiência obtida até aqui, com seus aspectos positivos e negativos, e indique novos caminhos.

Sobre a cobrança de anuidades nas universidades públicas

Com a crise orçamentária que afeta as universidades públicas, o tema volta à baila, e me perguntam qual minha opinião. O que tenho dito desde muito tempo é que me parece correto que os estudantes universitários paguem, porque os benefícios da educação superior no Brasil são muito altos, é uma questão de justiça social – a renda média de quem tem educação superior, pela PNAD continua de 2017, era de 4.800 reais mensais, comparado com 1.670 para quem tinha só o nível médio.

No entanto, é ilusório achar que esta cobrança pode compensar de maneira significativa os altos gastos públicos com a educação superior pública no Brasil. Fiz uma “conta de padaria” usando dados recentes de diferentes fontes, os resultados são aproximados, mas dão uma idéia do que estamos falando. O custo médio por aluno no sistema federal é de 35 mil reais, o que significaria aproximadamente 3 mil reais por mês, cerca de 3 salários mínimos. Os estudantes das universidades públicas são mais ricos, na média, do que o resto da população, mas o número dos que têm renda familiar acima de 5 salários mínimos, que poderiam, ainda que com dificuldade, pagar esta mensalidade, não chega a 8%, que significa que, se todos os que pudessem pagassem, a arrecadação não cobriria nem 10% dos custos.

Gastos totais com as Universidades Federais	61.2 bilhões de reais
Total de alunos (incluindo pós-graduação e médio)	1.7 milhões
Custo médio de aluno no sistema federal	34.7 mil reais
Custo mensal médio para ressarcimento	2.8 mil reais
Total de estudantes no sistema público com renda familiar acima de 5 ou mais salários mínimos	135 mil
Potencial de arrecadação	4.7 bilhões

Seria possível cobrar menos dos que têm menor renda, mas a complicação administrativa e o custo político de implantar esta cobrança dificilmente justificariam sua implantação

Existe uma alternativa melhor, aparentemente adotada na Austrália e alguns outros países, de dar um crédito a todos os estudantes pelo custo de seus estudos, que é pago depois como proporção de sua renda quando estiverem trabalhando. O pagamento é arrecadado através do imposto de renda, eliminando a inadimplência, e evitando a situação de estudantes que ficam endividados sem poder pagar, por não conseguirem emprego e renda adequados.

Existem muitas virtudes e também complicações em um sistema como este, como por exemplo a necessidade de que o financiamento e posterior recolhimento dos empréstimos seja feito com a participação das universidades, de tal maneira que elas se beneficiem quando consigam reter seus alunos e proporcionar-lhes uma boa posição no mercado de trabalho, e sejam punidas quando não o façam; e a necessidade de subsidiar áreas de estudo consideradas social e culturalmente importantes mas que tenham menos perspectivas de renda futura, como no caso do magistério.

De qualquer maneira, o pagamento dos alunos, seja diretamente, seja através de crédito educativo, jamais conseguirá cobrir o custo do sistema público, que, em todo o mundo, continuará dependendo de subsídios governamentais. O principal, me parece, é mudar o regime jurídico das universidades para que elas sejam financiadas conforme seu desempenho, e tenham responsabilidade efetiva pela gestão de seus recursos, obtidos do governo ou de outras fontes, públicas e privadas.

O ENEM de hoje e do futuro

1 – A reforma do ensino médio e o novo ENEM

Com cerca de 5 milhões de participantes arregimentados em todo o país em uma prova única, mobilizando as forças armadas e milhares de funcionários e pessoal contratado, a um custo direto estimado de 500 milhões de reais, mais os indiretos, o Exame Nacional do Ensino Médio se transformou em um grande evento sujeito a problemas reiterados de tentativas de fraude, incompreensões e questionamentos de seus conteúdos. Hoje mesmo a presidente do INEP, Maria Inês Fini, publica no jornal O Estado de São Paulo uma vigorosa defesa do exame, e anuncia as mudanças que estão por vir. De fato, nas novas diretrizes curriculares para o ensino médio aprovadas recentemente pelo Conselho Nacional de Educação consta a indicação de que o ENEM deverá ser modificado, com uma parte geral, correspondente à parte comum da Base Nacional Curricular do Ensino Médio, e outra com várias opções à escolha do participante, conforme seu “itinerário formativo” e a área de curso superior que pretende seguir.

É compreensível o interesse da atual gestão do Ministério em completar este processo de reforma do ensino médio antes do fim do ano, mas talvez seja mais prudente tomar mais tempo para amadurecer a questão da reforma do ENEM que deverá ser implementada pelo próximo governo, sobretudo porque a proposta da Base Nacional Curricular Comum para o ensino médio ainda está por ser aprovada, e nada se sabe sobre os “referenciais para a elaboração dos itinerários formativos” que segundo o CNE, deveriam ser definidos pelo MEC em 90 dias.

A ideia de diversificar o ENEM, permitindo que os alunos possam escolher a área de conhecimento em que serão avaliados, é importante e compatível com o que acontece em outras partes do mundo, em que ninguém é obrigado a se preparar exaustivamente para o exame de conteúdos que não são de seu interesse prioritário. Mas a Base Nacional Curricular Comum, como está sendo proposta, acabou ficando como uma versão reduzida do antigo currículo do ensino médio, com todo seu conteúdo de linguagem, matemática, ciências naturais e ciências sociais. Se o que está sendo proposto é fazer uma versão compacta, em um dia, do ENEM atual que dura dois dias, com o que o MEC considera serem as “cinco áreas do conhecimento”, e depois uma prova especializada no itinerário formativo, então o estudante continuará sendo obrigado a se preparar para uma prova de tudo, e além disso fazer uma segunda prova especializada. Ou seja, pode ficar pior do que agora.

2 – Para que serve o ENEM?

A discussão sobre o que fazer com o ENEM não pode ser separada da pergunta mais geral de para que ele serve. A ideia inicial era que o exame poderia servir como referência de qualidade para as escolas do ensino médio, mas, hoje, ele funciona como um grande vestibular unificado para as universidades federais, e seus resultados são também em parte utilizados por algumas redes estaduais e instituições privadas (as universidades paulistas, no entanto, mantêm seus próprios sistemas de seleção); além disto, o ENEM funciona como um filtro para escolher alunos candidatos aos subsídios do Prouni.

Acontece que estes objetivos requerem exames muito diferentes. A função de avaliar o ensino médio deixou de existir, tendo sido substituída pela a prova do SAEB, de avaliação do ensino básico, agora aplicada a todas as escolas ao final do ensino médio. O SAEB avalia competências em linguagem e matemática, e pode ser ampliado para incluir ciências, ficando semelhante ao exame internacional da OECD, o PISA (com a grande diferença de que o PISA avalia os estudantes no início do ensino médio, aos 15 anos). Por outro lado, os exames vestibulares são, além de um teste de competências específicas dos alunos conforme as carreiras que pretendem estudar, também uma maneira de selecionar um pequeno número de candidatos dentre muitos outros que poderiam igualmente se qualificar, mas para os quais não há vagas.

Uma das virtudes do ENEM seria que ele teria democratizado o acesso ao ensino superior público, porque os estudantes poderiam fazer uma só prova e ir para qualquer instituição no país, conforme seus resultados. Na prática, os resultados do ENEM, e consequentemente do SISU, que é o sistema de distribuição de vagas nas universidades públicas, dependem fortemente da educação da família do estudante e do tipo de escola que ele frequentou. A nota de corte para os cursos mais disputados pode ser próxima de 700 pontos, o que significa, como mostra o gráfico abaixo, que alunos de escolas estaduais e municipais com pais sem educação superior não têm praticamente nenhuma chance de ser admitidos. Além disso, como as universidades federais quase não dispõem de alojamentos e bolsas de manutenção para estudantes de outras regiões, é muito difícil que os alunos aprovados decidam sair de suas cidades, exceto em carreiras altamente disputadas, como medicina, em que candidatos de estados mais desenvolvidos tendem a deslocar os estudantes locais de universidades em outras regiões.

Na prática, o ENEM, no seu atual formato, serviu sobretudo para as universidades federais transferirem ao Ministério da Educação a responsabilidade por selecionar seus estudantes. Ao invés de democratizar o acesso, o ENEM acaba impondo a todos os candidatos do país um padrão único de qualidade que tem mais a ver com a condição social dos estudantes e suas escolas do que com sua potencialidade individual, e impede que universidades locais adotem critérios próprios e eventualmente mais flexíveis para a seleção de seus alunos. Não parece justo colocar todos os estudantes de um país sob uma mesma régua, fortemente dependente de sua condição social, para definir seu acesso ao ensino superior, e isto tem sido questionado em países que, como China, Turquia e Chile, adotam procedimentos semelhantes (veja a respeito o meu artigo publicado em colaboração com Marcelo Knobel). O sistema de cotas seria uma maneira de reduzir um pouco a estratificação criada pelo ENEM, mas, na prática, as notas de corte para os candidatos cotistas não são muito diferentes das dos alunos do sistema de ampla concorrência. Por exemplo, a nota de corte no curso de direito da UFRJ para 2018 foi de 790 pontos para 90 vagas para ampla concorrência, e 723 pontos para 20 vagas para cotistas.

3. Alternativas

A proposta do INEP, adotada pelo Conselho Nacional de Educação, de transformar o atual ENEM único em um ENEM múltiplo, como dito antes, pode torná-lo mais difícil e complicado do que o atual.

A alternativa é não tentar avaliar toda a base nacional curricular comum em uma prova, mas somente as competências mais gerais de leitura, raciocínio numérico e entendimento de conceitos científicos mais gerais, que pode ser a mesma para todos os estudantes que terminam o ensino médio, independentemente de seu itinerário formativo. É assim que funciona o Scholastic Aptitude Test (SAT) amplamente usado nos Estados Unidos. É um teste desenvolvido e administrado por uma fundação de direito privado, financiado pelas taxas cobradas pelos participantes, e aplicado de forma eletrônica e descentralizada várias vezes por ano. Um exame como este daria um padrão geral de referência do estudante, que poderia ser usado pelas universidades de forma complementar a seus processos próprios de seleção, e também de forma complementar para propósitos como a seleção para o Prouni ou crédito educativo. Embora trabalhosa, a metodologia para a elaboração e aplicação de um teste como este de forma eletrônica e descentralizada é conhecida, e evitaria os problemas que se repetem anualmente com a “operação de guerra” que é o ENEM.

A segunda prova, referida aos itinerários formativos, depende ainda de o Ministério da Educação conseguir superar o erro que foi fazer uso de sua questionável classificação das “áreas de conhecimento” em linguagens, matemática, ciências naturais e ciências sociais para definir os possíveis itinerários de formação do ensino médio. Faz mais sentido pensar em áreas mais próximas do mundo cultural e profissional, como STEM (matemáticas, engenharia, ciência e tecnologia), ciências da saúde, letras e artes, ciências sociais e econômicas. Estas provas poderiam ser desenvolvidas em parceria com as universidades que se interessassem, e aplicadas também de forma eletrônica e descentralizada aos alunos que optarem por carreiras nestes diferentes campos. Para os estudantes que optarem por itinerários de tipo técnico, mais vocacionais, é possível ir desenvolvendo aos poucos sistemas de certificação de competências pelas áreas profissionais respectivas, que sejam reconhecidos e valorizados pelo mercado de trabalho.

Este novo ENEM, se bem implementado, reduziria o peso do antigo currículo tradicional em benefício da avaliação de competências mais gerais, por um lado, e mais específicas para as áreas opcionais, de outro, e devolveria às universidades a responsabilidade por selecionar seus alunos, da qual elas nunca deveriam ter abdicado. Sua implantação inicial pode ser custosa, pela incorporação de novas tecnologias de avaliação decentralizada e on-line, mas, uma vez feita, acaba o pesadelo anual para os estudantes e os enormes custos e problemas da operação logística que ocorrem a cada ano. Vale a pena pensar com calma, antes de adotar a solução aparentemente simples indicada pelo Conselho Nacional de Educação

Cobrança de mensalidades e privatização das Universidades Públicas

Entrevista para o jornal Gazeta do Povo, publicada em 29/08/2018

O tema da cobrança de mensalidades nas Instituições de Ensino Superior (IES) públicas tem se tornado recorrente nos últimos anos, em razão do cenário de crise vivido pelas entidades. De modo geral, como o senhor avalia essa pauta? É uma saída viável para o país?

Acho a pauta viável e necessária, desde que bem entendida e bem encaminhada. A cobrança de mensalidades não vai resolver o problema financeiro das instituições, que custam muito mais do que poderia ser arrecadado, mas seria um componente de uma política mais ampla para tornar a educação superior brasileira mais compatível com as possibilidades e necessidades do país. O mais importante, como menciono abaixo, seria avançar efetivamente na diversificação da educação superior pública, criando instituições com finalidades, custos e modelos de gestão e financiamento também diferenciado.

O Banco Mundial defendeu a cobrança num relatório divulgado em 2017. Uma das justificativas é o fato de boa parte dos alunos pertencerem a famílias com alto poder aquisitivo. Porém, existem pesquisas de entidades como Andifes e Fonaprace que não confirmam esses dados e apontam um crescimento da fatia de estudantes mais pobres. Na sua opinião, a universidade pública ainda é um ambiente elitista? Os mecanismos sociais de inclusão podem apontar um caminho correto para a mudança do perfil?

Os dados são muito claros, da PNAD de 2017. O perfil dos alunos do ensino superior é bem variado, tanto no setor público quanto privado. Existem poucos de famílias de renda muito baixa e baixa, de até um salário mínimo de renda familiar per capita, e um predomínio de estudantes de famílias de renda média, entre 1 e 2 salários mínimos. A rede pública tem proporcionalmente mais alunos de renda familiar mais baixa, mas tem menos em termos absolutos, porque a rede pública é pequena – só 25% da matrícula; e existe um segmento significativo de alunos de famílias mais ricas nos dois setores. Estes dados não mostram um fato importante, que é que a maioria dos estudantes mais pobres estão em cursos noturnos, de mais fácil acesso, menos competitivos e que levam a menores rendimentos no mercado de trabalho, como os das profissões sociais. Pelos dados do ENADE 2004-2006, 20% ou mais dos estudantes de medicina, ciências econômicas, design, direito e jornalismo vinham de famílias com renda acima de 10 salários mínimos mensais. No outro extremo, em áreas como serviço social, enfermagem e nos diversos cursos de tecnologia, esta percentagem não chegava a 3%. O principal fator de exclusão não é a capacidade de pagar, mas o fato de que muitos jovens de famílias mais pobres não completam o ensino médio ou não se qualificam para as carreiras mais competitivas no ENEM.

Uma das sugestões do Banco Mundial para evitar a exclusão seria ampliar os sistemas de financiamento estudantil, como o FIES. Como o senhor avalia esse expediente? A necessidade de ressarcir a União poderia gerar o temor da inadimplência nos candidatos mais pobres, afastando-os do ensino superior?

Acho importante ter um sistema de financiamento que garanta que as pessoas que tenham capacidade interesse não sejam impedidas de estudar por falta de dinheiro. Isso pode ser feito por uma combinação de créditos educativos e isenções para quem tenha bom desempenho e não possa pagar. A cobrança de anuidades, sobretudo mediante financiamento, não deve depender somente da renda atual dos estudantes e suas famílias, mas, sobretudo, das expectativas de renda futura. Os sistemas de crédito educativo, quando bem desenhados, associam o pagamento da dívida aos resultados futuros no mercado de trabalho, e por isto os estudantes não precisam temer a inadimplência. Uma implicação disto é que o crédito só deve ser dado, em geral, para áreas de estudo e instituições cujos alunos tenham boas perspectivas de trabalho rentável. Carreiras sem perspectivas profissionais ou instituições que sistematicamente reprovam muitos alunos ou não capacitam para o mercado de trabalho não podem ser financiadas, a não ser em casos considerados de especial interesse público, aonde se justificam os subsídios.

Outro dado do Banco Mundial diz respeito ao custo dos alunos das universidades públicas – bastante superior ao registrado nas faculdades privadas. Por que isso acontece? Seria um problema de gestão das universidades?

Existem certamente problemas de gestão, mas o principal fator de custo das universidades públicas são os salários de tempo integral dos professores. A suposição é que todos os professores precisam ter doutorado e trabalhar em tempo integral porque combinam ensino com pesquisa. Mas na prática sabemos que a grande maioria dos cursos superiores no setor público são sobretudo de ensino, e que só uma parcela pequena dos professores efetivamente faz pesquisa de qualidade. Instituições dedicadas ao ensino deveriam ter muito mais professores em tempo parcial, que não precisam ser doutores, custariam menos e poderiam trazer para os alunos a experiência prática do mercado de trabalho que os doutores frequentemente não têm. É assim em praticamente todo o mundo, a educação superior pública inclui instituições mais caras com alta intensidade de pesquisa, outras mais baratas voltadas ao ensino, e diferentes níveis de salário e investimentos em equipamento, instalações, etc. No Brasil esta distinção não se dá, todas as instituições federais tem as mesmas carreiras, com custos semelhantes. Pretende-se nivelar por cima, e, por falta de recursos e condições, acaba-se nivelando por baixo.

Nesse sentido, qual é a solução para aprimorar a gestão das entidades? Seria possível pensarmos numa ampla consultoria de governança, tomando o modelo das IES privadas como exemplo?

É possível melhorar a governança, mas é preciso haver um sistema adequado de incentivos para que a instituições se interessem em usar melhor seus recursos. Como a maior parte dos recursos é para pagar salários dos professores, e as folhas de pagamento são administradas pelo governo central, as universidades não tem interesse nem condições de melhorar o uso de seus recursos. A solução correta é transferir a responsabilidade da gestão de pessoal para as universidades, e financiá-las conforme seu desempenho. As universidades paulistas têm autonomia para gerir seu pessoal, uma situação melhor do que as federais, mas as carreiras são fixas e uniformes para o Estado, e o financiamento é fixo, vinculado aos impostos estaduais, e não associado ao desempenho das instituições, como deveria ser.

Algumas vozes vão além do tema da cobrança da mensalidade e pregam a privatização das IES públicas. Como o senhor avalia essa proposta?

Não conheço nenhuma proposta séria neste sentido. Em todo o mundo os governos financiam a educação superior, ainda que em níveis e formatos distintos. É importante entender que a alternativa não é entre instituições estatais, por um lado, ou privadas com fins lucrativos por outro. Muitas das principais universidades americanas e inglesas, por exemplo, são instituições de direito privado, geridas como fundações ou corporações independentes, e fazendo uso de recursos públicos e privados obtidos pelo desempenho de suas diversas atividades. O modelo estatal, em que as universidades funcionam como repartições públicas, sem flexibilidade no uso dos recursos, é incompatível com a necessidade de dar prioridade à excelência e relevância social de suas diversas atividades, e o modelo privado de fins lucrativos, que dá prioridade ao lucro, pode funcionar em alguns setores e para determinados públicos, mas não tem como suprir as necessidades de educação superior e pesquisa universitária de um país.

As opiniões contrárias à privatização afirmam que as universidades públicas correriam o risco de entrar num processo de competição de mercado. Isso levaria a um alinhamento das IES públicas à lógica corporativa. Na sua opinião, as universidades perderiam o seu caráter social com a privatização?

De novo, não creio que faça sentido nem conheço nenhuma proposta de transformar as universidades públicas em empresas privadas de fins lucrativos. O que sim existem são propostas de transformar as universidades em entidades públicas de direito privado, com responsabilidades e objetivos claros, estimuladas a competir por recursos públicos e privados conforme seu desempenho, e autonomia para gerir seus recursos conforme suas finalidades. A competição, como estímulo ao bom desempenho, é salutar e necessária.

Existem outras saídas especuladas para a mudança do cenário das IES públicas, como a cobrança de mensalidade em mestrados, a criação de fundos patrimoniais de investimento e a transformação das entidades em Organizações Sociais (OS). Qual a sua opinião sobre essas propostas?

Todas estas propostas fazem sentido. É importante cobrar de quem pode pagar, na graduação e pós-graduação, não somente para diminuir os custos, mas também para fazer com que os alunos não ocupem as instituições quando não estejam efetivamente motivados. As universidades devem poder administrar seus patrimônios, e ter um regime legal de direito privado; o seu carácter público deve ser garantido pela orientação de seus órgãos superiores com a presença do principal financiador, que é o setor público.

A política de cobranças do ensino público superior varia bastante nos países desenvolvidos. Na sua opinião, existe um modelo que poderia ser tomado como referência pelo Brasil?

Creio que existem bons exemplos, como o da Austrália, que precisariam ser melhor estudados, evitando a situação extrema dos Estados Unidos, em que os estudantes acumulam muitas vezes dívidas impagáveis, ou a do FIES no Brasil até recentemente, em que de fato não havia pagamento, e sim um subsídio indiscriminado do setor público ao setor privado, sem maiores critérios.

Conceitualmente, a educação superior não está sendo encarada como um custo do Estado em vez de ser tomada como um investimento? Ou, na prática, o país não tem mesmo como arcar com todas as responsabilidades estipuladas na Constituição?

Me parece que esta não é uma boa maneira de entender isto. Todos os investimentos tem custos. Para os estudantes, o ensino superior é um belo investimento, porque a renda de quem tem um título universitário é varias vezes maior do que a de quem não tem, e é razoável que compartam estes custos. Para a sociedade como um todo, é sempre bom ter pessoas mais educadas, mas os benefícios sociais da educação superior, difíceis de medir, são muito diferentes conforme a carreira e a qualidade da formação de cada um. Quando o principal resultado da educação são as credenciais, o diploma, e não o conhecimento e a competência, ela pode trazer benefício pra as pessoas individualmente, mas prejuízo para a sociedade como um todo. O Brasil, nos últimos 20 anos, multiplicou seus gastos em educação em todos os níveis, ampliou o acesso à educação superior, mas a produtividade da economia tem se mantido estagnada, o que mostra que a relação entre gastos em educação e benefícios para a sociedade nem sempre se dá.

Quanto à Constituição, pelo que entendo, ela não garante a todos o direito de acesso ao ensino superior, e em nenhum país no mundo o acesso ao ensino superior é universal, embora tenha se ampliado muito, em modalidades diferentes, das quais as universidades tradicionais são somente uma das alternativas. A gratuidade nos estabelecimentos oficiais que estabelece a Constituição foi feita em uma época em que haviam muito menos estudantes, os custos eram bem menores, a o profundo desequilíbrio fiscal que temos hoje ainda não se vislumbrava. Não se trata de um princípio de direito universal, e isto precisa ser alterado.

Liberdade acadêmica e autonomia universitária

(uma versão deste texto foi publicada no site do movimento Livres)

A decisão unânime do STF suspendendo as intervenções policiais nas universidades federais, em nome da liberdade de opinião e da autonomia universitária, foi muito importante, por deixar claro que as universidades, ainda que públicas, são instituições autônomas, e não meras repartições públicas nas quais os chefes ou governantes de plantão determinam o que pode ou não pode ser dito e feito.

Isto posto, fica a dúvida de até que ponto a liberdade de opinião e o contraditório de ideias está realmente ocorrendo em todas instituições, e, mais amplamente, até onde deve ir o princípio da autonomia. Existem muitos relatos de situações em universidades em que vozes discordantes são sufocadas, que a discussão de ideias é substituída por agressões, e que professores utilizam sua liberdade de ensinar para advogar por seus pontos de vista, e não para abrir espaço para o confronto de argumentos. Por mais que isto possa ocorrer, jamais justificaria que uma autoridade externa resolvesse por sua conta que determinados limites foram ultrapassados, e usasse da força policial para tentar reestabelecer a liberdade de opinião e o clima de confronto civilizado de ideias que deve existir.

Isto não significa que o problema não exista e que possa ser ignorado, e a questão é muito mais ampla do que um simples problema de liberdade de expressão. O princípio da autonomia universitária supõe um pacto implícito entre a sociedade e as universidades, em que as universidades recebem recursos públicos, reconhecimento pelos títulos que outorga e têm sua autonomia administrativa, financeira e acadêmica garantidas, e devem em troca formar bem seus alunos, desenvolver pesquisas que beneficiem direta ou indiretamente a sociedade, contribuir para o desenvolvimento do conhecimento e garantir os valores da liberdade intelectual. No passado, este pacto ocorria quase sempre de forma implícita, sem que precisasse ser fiscalizado. Nas sociedades modernas, em que os custos das universidades são enormes e milhares de pessoas depositam nelas suas esperanças de desenvolvimento pessoal e profissional, este pacto precisa se tornar mais explícito, e vir acompanhado de mecanismos efetivos para garantir que ele se cumpra. Um destes mecanismos são os contratos de gestão, em que as universidades se comprometem a manter determinados princípios e produzir determinados resultados, recebem recursos proporcionais aos resultados que obtêm e têm liberdade para buscar outros recursos e administrar seus patrimônios. Um outro mecanismo é o estabelecimento de conselhos diretores formados por pessoas externas às universidades que, em parceria com representantes internos, atuam decisivamente na escolha dos dirigentes universitários e em decisões de maior alcance como a criação ou fechamento de determinados cursos, assim como nas políticas de pessoal e de investimentos.

Esta é maneira pela qual funciona a grande maioria das universidades públicas ou privadas nos países desenvolvidos, mas não é, infelizmente, o que ocorre no Brasil e em muitos outros países da nossa região. No Brasil, por um lado, o princípio da autonomia é levado ao extremo, com as universidades elegendo seus dirigentes entre seus próprios professores, e considerando ilegítimo que os governos exerçam até mesmo o direito mínimo de escolher reitores que não sejam o primeiro das listas tríplices eleitas internamente. Por outro, quase não existe autonomia para fazer uso de recursos, fixar salários e definir o conteúdo dos cursos, que devem obedecer a “diretrizes curriculares” estabelecidas pelos ministérios. Embora não sejam repartições públicas, em muitos aspectos elas são tratadas e funcionam como tal, e isto talvez explique que determinadas autoridades judiciais ou administrativas se sintam no direito de intervir em suas atividades.

Se as universidades abusam de sua autonomia, proporcionando ensino de má qualidade, desrespeitando os princípios da liberdade acadêmica e fazendo mau uso de seus recursos, o que a sociedade pode fazer? Sempre haverá discordâncias em relação a estas coisas, mas, quando existem contratos de gestão e conselhos diretores externos, a decisão final é dos representantes da sociedade, que podem reduzir ou redirecionar os recursos, determinar ajustes de conduta, ou substituir dirigentes. No Brasil, como estes mecanismos não existem, não há muito a fazer no curto prazo. O Ministério da Educação tem um sistema extremamente caro e complexo de avaliação das instituições e cursos superiores, mas, na prática, ele só afeta instituições privadas em casos extremos de mau funcionamento.

No médio e longo prazo, porém, se as universidades não respondem às expectativas da sociedade, funcionam mal, ficam paralisadas por greves indefinidas e deixam de ser um espaço aberto para a liberdade intelectual, elas tendem a definhar e se tornar irrelevantes –perdem o apoio da sociedade, os recursos públicos diminuem, indo atender a outras prioridades, os melhores estudantes buscam outras instituições, e os melhores professores também buscam outros lugares onde possam trabalhar melhor.

Este processo já começou no Brasil em muitas instituições, e pode se agravar ainda mais, se nada for feito. O melhor seria transformá-las em instituições realmente autônomas e com responsabilidade ante a sociedade, lideradas por pessoas que não sejam, simplesmente, representantes dos interesses de suas diversas corporações internas, com projetos bem definidos de desempenho e gestão. Para que esta transformação ocorra, é importante que a própria comunidade universitária entenda sua necessidade, e participe deste processo de mudança. Cabe a ela, através de seus professores, alunos e dirigentes, recuperar sua legitimidade, qualidade e relevância, enquanto podem.

Revista de Educação Superior na América Latina

Acaba de sair:

La Revista de Educación Superior en América Latina (ESAL) divulga temas de educación superior, basada en conocimiento científico, académico y profesional de alto nivel. La revista se publica semestralmente, es de distribución gratuita y acceso abierto. Está dirigida a expertos y personas interesadas en la educación superior. El principal idioma de ESAL es el español, pero por ser una publicación de alcance latinoamericano y en procura de ser un espacio de amplia participación, también se publican textos en portugués y, excepcionalmente, en inglés. La evaluación de los artículos está a cargo de los editores, con el apoyo del Comité editorial.

La idea de crear esta publicación seriada surgió en el Encuentro de Expertos sobre la Educación Superior, llevado a cabo en Cartagena y Barranquilla (Colombia) entre el 4 y el 6 de marzo de 2016. Su aparición es posible gracias al apoyo de la Universidad del Norte (Barranquilla, Colombia), en alianza con el Centro de Educación Superior Internacional (CIHE) de Boston College (Estados Unidos), el Centro de Estudios en Políticas y Prácticas en Educación (CEPPE) de la Pontificia Universidad Católica de Chile, y el Sindicato das Mantenedoras de Ensino Superior (SEMESP) de Brasil. El Comité Editorial de la revista está integrado por Hans de Wit de Boston College; Andrés Bernasconi de la Universidad Católica de Chile; Fábio Garcia Reis del SEMESP (Brasil); Liz Reisberg de Reisberg and Associates (Estados Unidos); y Alberto Roa de la Universidad del Norte. Sus editores son Iván Pacheco de Boston College, y Anabella Martínez de la Universidad del Norte.

ESAL busca contribuir en la generación de canales de difusión para la producción científica, el pensamiento y el análisis de temas relacionados con la educación superior en la región”

Carlos Bielschowsky: Problemas na oferta de Educação Superior à Distância

Carlos Eduardo Bielschowsky, Presidente da Fundação CECIERJ

A Educação à Distância vem permitindo o acesso ao ensino superior de pessoas que não conseguem estudar em cursos presenciais porque moram em municípios menores onde não existe oferta de ensino superior ou porque, mesmo morando em grandes centros, por diversas razões não se adequam ao ensino presencial. Além disso, contribui para o desenvolvimento de novas práticas docentes, não apenas pela utilização de processos de ensino e aprendizagem com recursos digitais, mas principalmente por necessitar de forma visceral de uma aprendizagem ativa.

Há muitas décadas que a educação à distância vem sendo praticada em grande escala no exterior, aparentemente com a mesma qualidade dos cursos presenciais. No Brasil, a oferta deste tipo de ensino na graduação é relativamente recente, tendo iniciado em 1997 com o curso de pedagogia para professores em exercício pela Universidade Federal do Mato Grosso, seguida por outras iniciativas semelhantes. Em 2002 ocorreu o primeiro vestibular aberto nesta modalidade para o curso de Matemática da Universidade Federal Fluminense, no contexto do consórcio Cederj (Centro de Educação Superior à Distância do Estado do Rio de Janeiro), e desde então a oferta Nacional evoluiu rapidamente, alcançando em 2016 a cerca de 1,5 milhão de alunos

Atualmente, quase todas as Instituições de Ensino Superior públicas Federais e Estaduais estão oferecendo educação à distância, financiadas pelo programa Universidade Aberta do Brasil da Capes/MEC, e também por parte das instituições privadas, contribuindo para a democratização do acesso ao ensino superior.

A educação à distância tem uma metodologia de oferta distinta daquela dos cursos presenciais, mas deve contemplar o mesmo conteúdo, conduzir às mesmas habilidades e competências e oferecer adequado apoio ao estudante. Neste sentido, deve conduzir a resultados equivalentes ao do Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade) dos cursos presenciais.

A julgar pelos resultados do Enade, também aqui no Brasil a qualidade dos cursos à distância e presenciais podem ser equivalentes, conforme mostramos em artigo recente (Bielschowsky, 2018). Este é, por exemplo, o caso dos alunos de educação à distância das Universidades públicas que compõe o Consórcio Cederj (UENF, UERJ, UFF, UNIRIO, UFRJ, UFRRJ e CEFET).

Algumas poucas Instituições fogem a esta regra, e seus alunos de educação à distância têm desempenho pior do que os dos cursos regulares. Este é o caso, infelizmente, de cinco Instituições que têm um grande número de alunos nesta modalidade: elas tinham 870 mil alunos em 2016, representando 58% de todas as matriculas de educação à distância no país (Bielschowsky, 2018).

Por exemplo, os cursos de Serviço Social à distância destas cinco Instituições tinham, em 2016, um total de 76.611 alunos matriculados, 46% de todos os alunos nestes cursos no país naquele ano em todas as modalidades. A média no Enade dos alunos de Serviço Social em educação à distância destas cinco Instituições foi de apenas 1,3, enquanto que a média dos alunos das mesmas instituições em seus cursos presenciais foi de 2,58, o que mostra que elas estão adotando um tratamento diferente entre a oferta de educação à distância e a oferta presencial. Só a Universidade do Norte do Paraná possuía em 2016 35 mil alunos em educação à distância, com conceito Enade de 1,29.

Isto significa que, apesar de a grande maioria das instituições apresentarem um desempenho no Enade equivalente entre seus cursos presenciais e à distância, a atual concentração de matrículas em poucas instituições com baixo desempenho faz com que a maioria dos alunos de educação à distância do país apresentem baixo desempenho no Enade. Em outros termos, lamentavelmente, essa metodologia, que vem contribuindo para o desenvolvimento do país, está novamente em risco.

Esta não é a primeira vez que a educação à distância no Brasil corre risco de colapso pela má qualidade. Em 2007 passamos por situação semelhante. Para enfrentar esta situação, o MEC colocou várias instituições em regime de supervisão, selecionadas por terem um grande número de alunos ou serem alvo de denúncias. Utilizamos nesta supervisão um conjunto de indicadores e também vistorias “in loco” na sede e em seus polos, contando para tal com a ajuda de cerca de 400 professores com atuação em educação à distância em instituições públicas e privadas. De propósito, deixamos para estes colegas uma boa margem de interpretação crítica e criativa do processo, o que ajudou a desburocratizá-lo.

A partir destes elementos, elencamos para cada instituição um conjunto de fragilidades que eram discutidas com a equipe dirigente, confluindo para um termo de saneamento com medidas concretas a serem executadas no prazo de um ano. Tendo a instituições sucesso na implementação destas medidas, o processo de supervisão era encerrado; caso contrário, era encaminhada ao Conselho Nacional de Educação proposta de encerramento das atividades de educação à distância daquela instituição.

As principais fragilidades encontradas à época foram:

i. Desconexão entre a instituição e os alunos; muitas vezes os polos que cuidavam dos alunos eram meras franquias.
ii. Cursos de graduação que não tinham conteúdo mínimo para ser considerados como tal. Os materiais didáticos e as avaliações contemplavam conteúdos muito superficiais, chegando ao cúmulo de casos onde toda a matéria de uma disciplina estava contida em um impresso de apenas 20 páginas em espaço duplo, sem quaisquer outros materiais digitais adicionais, e quase nada cobrado do aluno nas provas.
iii. Falta de apoio mínimo ao estudante, sem tutorias presenciais nos polos ou tutoria à distância no Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA).
iv. Polos de apoio presencial totalmente inadequados, alguns restritos a apenas uma sala.

Este processo conduziu ao fechamento de cerca de 3.800 polos de apoio presencial e ao cancelamento da autorização de oferta de educação à distância de várias instituições.

A partir de 2011 o processo de supervisão foi descontinuado pelo MEC e, para complicar esta situação, as regras de regulação da educação à distância foram parcialmente relaxadas em 2017, permitindo, por exemplo, a criação de polos pela maioria das instituições sem credenciamento e vistoria prévia. Aparentemente, com a ausência de supervisão e o relaxamento das regras de regulação, algumas instituições estão de novo na trajetória de uma oferta desqualificada.

O fato de que estamos pela segunda vez diante de um quadro de crise na oferta de educação à distância mostra claramente que os mecanismos de regulação não estão funcionando adequadamente para a educação à distância. Cabe perguntar o que vai mal nesta história. Seguem algumas hipóteses:

i. As instituições que buscam o lucro a todo custo (uma minoria, mas com muitos alunos), são muito eficientes nesta maximização do lucro e, para tal, cumprem no limite mínimo e de forma criativa a regulação vigente. Em outros termos, muitas vezes um mínimo bom senso e ética educacional não fazem parte de sua lógica de funcionamento.

ii. Precisamos avaliar de forma distinta a oferta presencial e à distância. Um conjunto significativo de profissionais da educação, responsáveis em diferentes momentos pela regulação do sistema, procuraram colocar a avaliação das duas modalidades no formato mais parecido possível, tanto em termos das regras gerais de regulação como na construção dos instrumentos de avaliação utilizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP). O argumento é que não deveríamos criar barreiras e distinções entre as duas modalidades, que elas se fundirão em um futuro próximo, raciocínio convincente em termos conceituais. Mas a oferta de educação à distância e presencial são diferentes, e a utilização de mecanismos semelhantes em sua avaliação abre brechas para a precarização da oferta de educação à distância de algumas instituições.

Por exemplo, os conteúdos dos cursos de educação à distância devem ser equivalentes aos dos cursos presenciais, e verificamos na supervisão realizada entre 2007 e 2010 uma grande precarização nos conteúdos oferecidos e cobrados dos alunos em algumas instituições. Esta questão, característica da educação à distância, precisa ter destaque nos instrumentos de avaliação para credenciamento e recredenciamento destes cursos.

iii. Questionários de avaliação com indicadores (como os instrumentos utilizados pelo INEP) por melhor que sejam, não permitem uma avaliação qualitativa da oferta. E, de uma maneira geral, os avaliadores são “generosos”.

iii. O Índice Geral de Cursos (IGC) e o Conceito Provisório de Cursos (CPC) utilizados pelo INEP, no formato atual, parecem bastante inadequados para a avaliação da educação à distância, já que o ENADE, que é o indicador de qualidade, só entra com 20% do peso em seu cálculo. Dois outros indicadores, o da Diferença entre os Desempenhos Observado e Esperado (NIDD) e a titulação do corpo docente, têm um peso de 60%, não são adequados para a educação à distância.

O problema com o CPC pode ser visto com clareza no caso já mencionado do curso de serviço social da UNOPAR, com 35 mil alunos em cursos de educação à distância. Apesar de ter um ENADE somente 1,29, este curso teve um CPC de 2,50, resultante em parte de uma boa pontuação na dimensão corpo docente, uma vez que todos seus 21 professores tinham Mestrado ou Doutorado e trabalhavam em regime de tempo integral, obtendo 4,3 em 5 pontos nesta dimensão. Sim, é isto mesmo, apenas 21 docentes para 35 mil alunos! Como pode um curso com uma relação de 1.677 alunos por professor receber uma nota favorável no quesito corpo docente? Parece óbvio que, no caso de educação à distância, ou utilizamos apenas o Enade, ou modificamos o CPC, por exemplo, incluindo na dimensão corpo docente também a qualificação dos tutores e a relação professor/aluno e tutor/aluno

Se o CPC é inadequado para avaliar a educação à distância, pior é o Conceito Geral de Curso, que leva em conta o CPC e também duas outras dimensões, a média dos conceitos de avaliação dos programas de pós-graduação stricto sensu atribuídos pela Capes na última avaliação trienal disponível e a distribuição dos estudantes entre os diferentes níveis de ensino, graduação ou pós-graduação stricto sensu.

A conclusão é que o CPC ou o CGC, ao contrário do Enade, não são apropriados como instrumento de avaliação de uma oferta desqualificada realizada em grande escala. O que fazer diante desta nova ameaça de baixa qualidade nos cursos oferecidos na metodologia de educação à distância?

Sugerimos, em primeiro lugar, não permitir novas matrículas para aqueles cursos cujos alunos tenham obtido no último Enade um conceito contínuo inferior a 1,95, o que representa conceitos discretos 1 ou 2.

Em segundo lugar, precisamos encontrar novos caminhos para a regulação da educação à distância e, para tal, entender melhor o que está acontecendo. Um caminho para isto seria retomar o processo de supervisão de instituições com cursos cujos alunos de educação à distância apresentam baixo desempenho no Enade, que mede diretamente a qualidade dos cursos, deixando de lado o Conceito Preliminar de Curso que, como vimos, não é adequado para isto.

Concluímos reiterando nossa convicção que a educação à distância traz uma importante contribuição, viabilizando um maior acesso ao ensino superior, e que pode ser realizada com a mesma qualidade do ensino presencial. Este importante instrumento apresenta, entretanto, uma modalidade que merece atenção especial: suas características técnicas permitem o aumento de vagas muito mais rapidamente que o ensino presencial. Esta velocidade na criação de novas vagas tem como aspecto positivo permitir que se vença de forma ágil o déficit no número de vagas de ensino superior no país. Mas também permite criar situações de baixa qualidade na oferta, como a que passamos agora, onde um pequeno conjunto de instituições com baixo desempenho detém a maioria das matrículas de educação à distância no país.

Por conta disto, esta área requer uma atenção especial do Ministério da Educação (Seres e Inep) e do Conselho Nacional de Educação.

A regulamentação da educação e do mercado de trabalho de nível superior no Brasil

Por solicitação do IPEA, para o projeto “Desafios da Nação”, preparei um artigo sobre as Perspectivas da Educação Superior no Brasil, que acaba de ser publicado. Dentre os diversos assuntos tratados, destaco abaixo a questão do sistema de regulamentação da educação superior e do mercado de trabalho, e seus efeitos perversos.

O Brasil apresenta um paradoxo, que é a existência de um sistema extremamente complexo e caro de regulação da educação superior e, ao mesmo tempo, o quase total laissez faire que impera na prática. A regulação dos cursos de graduação se dá por meio do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior (Sinaes) que é administrado pelo Inep. O sistema é formado por uma série de indicadores, incluindo o Exame Nacional de Desempenho dos Estudantes (Enade); as avaliações feitas pelos estudantes; as características dos cursos, como número de professores doutores e em tempo integral; e outros, que são combinados para constituir o “conceito preliminar do curso”, em uma escala de cinco pontos. Para a autorização e o credenciamento dos cursos das instituições federais e privadas, feita pela Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior (Seres) o Inep mantém ainda um sistema de avaliações in loco, que envolve centenas de consultores que viajam pelo país munidos de formulários detalhados que precisam ser preenchidos; e cabe aos estados e municípios avaliar as instituições públicas de suas alçadas.

Além desse sistema, o Brasil possui um grande número de profissões legalmente regulamentadas e conselhos profissionais que zelam pelo mercado de trabalho de seus filiados e, em alguns casos, como na medicina e no direito, participam diretamente dos processos de autorização e credenciamento de cursos em suas áreas, inclusive de universidades que são constitucionalmente autônomas.

O resultado de todo esse sistema, que consome recursos consideráveis tanto do governo quanto das instituições e estudantes avaliados, deveria ser a garantia de um padrão elevado de qualidade, mas não há nenhuma evidência de que isso de fato ocorra. Uma das razões é que os sistemas de avaliação, incluindo o Enade, não trabalham com padrões ou referências explícitas de qualidade, e se limitam a distribuir todos os seus indicadores em curvas de Gauss que só conseguem dizer quais cursos estão melhores ou piores dentro de seu grupo, mas não se eles têm qualidade aceitável ou não. Além disso, não existem mecanismos que induzam as instituições mal avaliadas a melhorar seu desempenho. Em alguns casos extremos, o Ministério da Educação pode interferir e até impedir o funcionamento de instituições privadas, mas não tem esse poder em relação a universidades públicas criadas por lei. Nessas avaliações, instituições públicas que contam com mais recursos e recrutam alunos de níveis socioeconômicos mais elevados geralmente se saem melhor, e por isso escapam sempre das eventuais sanções.

Além de não produzir os resultados esperados em termos de melhoria de qualidade, o atual sistema de avaliação tem dois efeitos perversos. O primeiro é que, sobretudo por meio do Enade, impõe a todas as instituições um modelo único, dificultando a diversificação de propostas pedagógicas e formativas; e o segundo é que estimula vários comportamentos oportunistas de “gaming”, em que instituições privadas, em busca de conceitos mais altos que possam utilizar em seu marketing, procuram, por exemplo, selecionar os estudantes para fazer o Enade, ou criam cursos de mestrado e contratam professores com doutorado somente para ganhar mais pontos nas avaliações.

A situação da regulamentação do mercado de trabalho, raramente discutida, é também preocupante, e precisa ser alterada. As dezenas de profissões regulamentadas por lei no Brasil são uma anomalia cuja função quase exclusiva é cuidar da reserva de mercado de seus filiados. O normal seria que este controle só existisse para profissões que colocam em risco a vida ou o patrimônio das pessoas, como são os casos típicos da medicina, da engenharia e do direito. Associações profissionais desempenham função importante quando zelam pela qualidade dos graduados, através de sistemas de certificação, e quando exercem um papel efetivo de zelar pela ética profissional de seus filiados. Mas elas se tornam disfuncionais quando operam para fechar o mercado de trabalho, cerceando a atividade profissional em áreas que não deveriam ser regulamentadas, e interferindo na criação e expansão de cursos para reduzir a competição.

O texto em separado está disponível para leitura ou download aqui.