Dr Mary Canning is a former Lead Education Specialist in the World Bank, Washington DC and a current member of the Higher Education Authority In Ireland. This article was written as a contribution to the debate taking place in Ireland today on the introduction of tuition fees in public universities in here country. The views expressed here are solely her own. Dr Mary Canning é uma ex-especialista em educação do Banco Mundial, e membro, atualmente, da Autoridade Nacional de Educação Superior da Irlanda. Este artigo foi escrito como contribuição para o debate que está ocorrendo hoje na Irlanda a propósito da introdução de pagamento nas universidades públicas de seu país. Os pontos de vista deste artigo são dela somente, e não das instituições de que fez ou faz parte.
The search for ways to cut public expenditure in the face of economic recession could not have come at a worse time for university managers, already worried about funding. Unsurprisingly, the possible reintroduction of university tuition fees has become a matter of public debate.
The purpose of this article is not to join in this debate, but to ensure that it is properly informed. Already, misleading information is circulating about the so-called “Australian model” of tuition fees financed by student loans, including a recent letter to the Irish Times. The core design of the Australian model, which has had over 2 million student users, is no longer politically controversial and has recently been extended to include technical colleges.
But the Australian example is only one of many student loan schemes. A recent OECD publication describes publicly financed or guaranteed loan schemes operating in 18 out of the 30 OECD countries in 2004/ 5 (the latest available year for comparative data).
Student loan schemes are designed to ensure that no tuition fees need be paid until after graduation. Unless fee systems are accompanied by such a loan system, there is a danger that students from disadvantaged families will be denied access to higher education. For the least well-off, there should also be a complementary package of means-tested grants. It has been well established that in Australia the simultaneous introduction of tuition fees and a system of student support relying primarily on loans did not reduce the participation of disadvantaged students in tertiary education.
Most of the 18 countries in the OECD list have “mortgage-style” loans. These are to be repaid, with interest, after a fixed period of time. A government guarantee enables the loans to be offered at much lower interest rates and to be repaid over a much longer period than purely private loans. But the guarantee also weakens a lender’s interest in collecting repayment due, and unlike mortgages or cars, there is an absence of collateral to provide security. Default rates may consequently be very high. In the early 1990s, default rates on student loans guaranteed by the US government were over 20%, though they have subsequently fallen to about 5%.
Alternatively, it is possible to collect repayment through the income tax system. This has the additional advantage that repayment obligations can be made to vary with taxable income–these are known as “income-contingent” loans. Such loans are less risky for students, because they will not be expected to keep up repayments if they leave the labour market for reasons of illness, disability, unemployment or maternity. Moreover repayment requirements are likely to be low in the early years of a career. They will also be lower in relatively low-paid public sector occupations, such as teaching or nursing, and this may encourage students to enter these professions to the benefit of the broader community.
Repayment obligations end when the loan amount is fully paid. The Australian scheme rewards early repayment by a reduction in the amount due. There is often a maximum period of potential obligation (in Britain, 25 years) after which the remainder of the debt is forgiven.
The total amount to be repaid depends crucially on the level of interest rates, and also whether these are computed from the time that the loan is taken out or at graduation. It has been well established that all non-means tested public subsidies to students worsen inequality, since they benefit disproportionately students from better-off families who will then go on to enjoy above-average incomes themselves. To minimise the degree of subsidy, most economists would suggest using interest rates at least equal to the cost of government borrowing.
This, however, has proved politically difficult to introduce or sustain. For example, the income-contingent scheme in New Zealand used government borrowing rates for several years, but political pressures have now eliminated interest altogether for graduates who continue to reside in the country. Australia and the UK index loan amounts to the rate of inflation, but charge no additional interest.
Loans can include an amount for living expenses. In Sweden, where there are no tuition fees or means-testing, 83% of students borrowed for living expenses in 2004/5. In the UK and New Zealand, the maximum permissible amount depends on means-testing. In 2005, nearly 80% of UK domestic students who graduated were carrying debt, which averaged the approximate equivalent of € 11,700; in New Zealand it was 57% of domestic students, whose debt averaged € 12,600.
Income-contingent repayment schemes imply a minimum income threshold before repayment becomes obligatory. The minimum is the equivalent of € 23,700 in Australia, € 19000 in the UK and only € 8500 in New Zealand. Repayment rates were 9% of income above the threshold in the UK and 10% in New Zealand, but increasing gradually from 4% to a maximum of 8% in Australia.
Some debt will inevitably be unpaid. In Australia, this is mainly because a recipient has died or has had income below the threshold for many years. Only a small amount of unpaid debt has been due to graduates’ leaving the Australian tax jurisdiction. Australia is currently looking at the possibility of inter-governmental agreements (as exist for pensions).
Loan schemes cannot be established overnight. They require technical and institutional analysis to create country-specific policies. The Australian experience suggests that when up and running, administrative costs can be kept down to less than 3% of debt repayments.
In Ireland, the proposed National Education Strategy will provide an opportunity to review the whole system of student support including the current grants system and the possible introduction of income contingent loans.
Concordo com a maioria dos argumentos de Jacques Sschwartzman: 1) Income Contingent Loans têm se mostrado o modelo mais satisfatório de financiamento da educação superior, sobretudo em questões de adimplência, custos de administração, equidade e redução dos riscos para os mais pobres; 2)na América Latina apenas alguns poucos países (Brasil inclusive) dispõem de um sistema tributário suficientemente informatizado para permitir uma eficiente cobrança de crédito educativo via Imposto de Renda; 3) Income Contingent Loans podem não ser eficazes onde a economia informal é muito grande, pelas dificuldades de se aferir a verdadeira renda de muitos dos residentes que porventura tenham passado pelos bancos universitários do país.
Gostaria, contudo, de observar que:
a) se a economia informal for mais atrativa para trabalhadores de baixa escolaridade, não afetaria significativamente a cobrança dos créditos educativos via Imposto de Renda;
b) outros “vazamentos”, decorrentes, por exemplo, de eventuais sonegações por parte de profissionais liberais qualificados ou de empresários que tenham curso superior continuariam sendo um problema, embora menor quanto mais eficaz vier a ser a fiscalização da Receita – seja como for, aferir o tamanho relativo de rombos dessa natureza a um sistema específico de Income Contingent Loan demandaria estudos apropriados, tal qual já busquei antecipar em meu primeiro comentário ao texto de Dr Canning;
c) quanto a uma possível transferência de recursos públicos para instituições privadas, bastaria que o sistema de crédito educativo valesse apenas, ou majoritariamente, para instituições públicas. Esse ponto merece algumas considerações mais elaboradas.
No caso do Brasil, a introdução do income contingent loan poderia ser progressiva, em um prazo longo e atrelada a um plano de expansão de vagas do sistema público. Enquanto mais vagas fossem criadas e mais gente se tornasse elegível a esse crédito, pouco a pouco reduzir-se-ia a oferta pública de bolsas de estudo e de crédito educativo para estudar em instituições privadas. Hoje, sim, existe uma significativa transferência de recursos públicos a essas instituições, que muitas vezes sobrevivem graças a programas de bolsa e de crédito educativo. No entanto, diante do reduzido crescimento de vagas das instituições públicas nas últimas décadas, e do crescimento exponencial da demanda por educação superior no mesmo período, cortes hoje em iniciativas como o Univerisdade para Todos representaria negar acesso ao ensino superior a uma crescente massa de estudantes das classes C, D e E que cada vez mais demanda educação superior.
Enfim, instituir cobrança nas universidades públicas, em conjunto com programas equitativos de bolsas e de crédito educativo, pode ser um caminho para a exapansão da educação superior pública, aumento do número de graduados no Brasil e redução dos subsídios às instituições de ensino superior privadas. Evidentemente que uma eventual reforma nesse sentido precisaria ser bem estudada e desenhada de acordo com a realidade brasileira. Mas é uma pena que tal discussão ainda não tenha entrado na agenda política nacional.
A nota da Dr. Canning é bastante oportuna por trazer à baila a discussão do credito educativo, que é fundamental para elevar a participação de estudantes mais pobres no ensino superior. O chamado modelo australiano (Income Contigent Loan) é de fato uma engenhosa maneira de se fazer isto a custos baixos.
No entanto, eu gostaria de fazer algumas observações sobre a sua aplicabilidade aos países em desenvolvimento , como a maioria da America Latina.
Em primeiro lugar,a Australia tem um sistema publico muitas vezes superior ao particular, algo como 38 universidades publicas para 4 privadas. Neste caso, não é preciso transferir as anuidades para as IES públicas. Mas no Brasil trata-se de repassar recursos para o setor privado que tem 75% das matriculas. Neste caso, é preciso adiantar um volume apreciável de recursos.
É preciso também dispor de um sistema tributário bastante informatizado, que permita a cobrança via IRPF, por exemplo. Este não é o caso da maioria dos paises da AL,mas poderia funcionar no Brasil. É necessario também que a economia informal não seja muito grande, pois não se conseguiria localizar os devedores.É preciso fazer algum cadastramento dos estudantes que estão se formando.
No mais, o ICL resolveria vários problemas, tais como a eliminação da figura do inadimplente, o maior retorno dos que conseguirem os melhores empregos, a diminuição da percepção de risco dos mais pobres, baixos custos de cobrança.
Por estas razões, o ICL supera largamente, do ponto de vista distributivo, outras formas de financiamento dos alunos, tais como o ensino gratuito nas universidades publicas e a concessão de bolsas sem retorno
É REALMENTE “LOUVÁVEL” A PREOCUPAÇÃO DE ALGUNS COM OS QUE NÃO PODEM PAGAR OS ESTUDOS SUPERIORES,OS FAVORÁVEIS AO PAGAMENTO DOS “QUE PODEM PAGAR”(QUE NA VERDADE É UMA MINORIA),QUERENDO COMPARAR O BRASIL(UMA SOCIEDADE EXTREMAMENTE DESIGUAL)COM PAÍSES QUE PERTENCEM A “OUTRO MUNDO”.SE ESTÃO REALMENTE PREOCUPADOS COM OS “DESVALIDOS”,DEVERIAM PRIMEIRO PREOCUPAR-SE COM QUESTÕES TAIS COMO:DESEMPREGO CRÔNICO,CAOS NA SAÚDE PÚBLICA,FALTA DE HABITAÇÃO DIGNA,ETC.E NÃO VENHAM DIZER QUE QUEREM ECONOMIZAR COM GASTOS EDUCACIONAIS PARA INVESTIR EM OUTRAS ÁREAS,POIS ISSO JÁ ESTÁ PROVADO QUE NÃO FUNCIONA.
COMO VIMOS AGORA DURANTE A CRISE(UMA DAS MUITAS QUE AINDA OCORRERÁ,DEVIDO AOS DESMANDOS DO CAPITAL),DINHEIRO HÁ,MAS SÓ PARA AJUDAR AOS BARÕES DAS FINANÇAS E AS GRANDES EMPRESAS,NUM INSTANTE A VERBA FOI LIBERADA,MAS QUANDO É PARA A ÀREA SOCIAL,ESSE DINHEIRO NUNCA APARECE.COMO DISSE ALGUÉM SÁBIO,”A “MÃO INVISÍVEL” MAIS UMA VEZ ENTROU NO BOLSO DO CONTRIBUINTE…”,MAS NÃO TEM PROBLEMA,È UMA LEI NATURAL(A DAS CRISES),COMO A LEI DA GRAVIDADE.DAQUI A POUCO TUDO VOLTARÁ AO NORMAL,QUANTO AOS CHAMADOS EFEITOS COLATERAIS,É TOLICE,SÓ MAIS DESEMPREGO(CONFORME PREVISÃO DA OIT),MAIS FOME,MAIS VIOLÊNCIA,ETC,MAIS QUE IMPORTA!POIS OS MAIORES ATINGIDOS SERÃO OS TRABALHADORES,GENTE DO POVO,QUE NÃO FAZ GRANDES CONTRIBUIÇÕES PARA O GIRAR DOS “MOINHOS SATÂNICOS”.VIVA O CAPITAL!
Muito interessante o artigo de Mary Canning sobre créditos educativos. Enquanto essa é temática amplamente discutida em outros países, aqui no Brasil continua longe da agenda política.
Vivi na Austrália em anos recentes (2004-2005), trabalhando com programas de cooperação internacional na educação superior. Na época, o modelo de financiamento estudantil da educação superior estava em reforma. Até então, 100% dos estudantes de universidades públicas eram elegíveis aos chamados “income-contingent loans”, empréstimos que cobriam as “fees” (anualidades cobradas pelas univerisdades) e que deveriam ser pagos após a graduação, via parcelas atreladas à declaração de renda, nos moldes descritos por Ms Canning.
A partir da reforma, um percentual de (se não me falha a memória) 30% das vagas nas universidades públicas australianas seriam para estudantes que pagassem as anualidades “upfront” (ou seja, no momento da matrícula). Isto visava injetar mais recursos no sistema, uma vez que boa parte dos empréstimos jamais eram pagos integralmente, em razão da renda mínima a partir da qual passava a incidir o seu pagamento e do perdão da dívida remanescente após transcorrido determinado período de tempo.
Também havia a adoção de novas exigências quanto à nacionalidade do estudante, pois até então estrangeiros com visto permanente de estadia eram elegíveis, e, aparentemente, havia, na época, uma considerável parcela de estudantes estrangeiros com visto permanente de estadia na Austrália que se valiam disso para fazer um curso superior e depois regressar a seus países de origem sem nunca pagar a conta. Com essa medida, buscou-se reduzir os vazamentos, o que parece ter sido bem-sucedido, dado o comentário de Ms Canning de que hoje há poucos empréstimos que deixam de ser pagos pelo fato de o estudante sair da jurisdição fical da Austrália – e o nativo australiano de fato migra pouco.
O modelo australiano me pareceu à época fascinante, por reduzir o peso da educação superior no orçamento público, permitir que as universidades buscassem fontes alternativas de receita (por exemplo, proliferação de cursos de extensão e a busca por estudantes de graduação estrangeiros, que não eram elegíveis aos créditos educativos), e ter foco também na equidade (só paga “upfront” quem pode e só paga de volta depois de graduado quem é devidamente recompensado pelo mercado de trabalho por seus anos de estudo).
Parece ser, de fato, o mais bem sucedido modelo de financiamento da educação superior mundo afora, daí ser foco de recorrente interesse das outras nações que discutem reformas da educação superior que envolvam mudanças nas regras de financiamento. No entanto, é preciso observar três questões fundamentais – sem falar na óbvia dificuldade de fazer passar uma reforma que introduza taxas universitárias em sistemas públicos até então completamente bancados pelo contribuinte.
A primeira foi bem observada por Ms Canning. A dificuldade política que os governos (inclusive o australiano)têm de cobrar, sobre o principal devido ao final do curso, taxas de juros equivalentes (ou ao menos próximas) ao custo de oportunidade do capital, Isto faz da maioria dos créditos educativos, “income-contigents” ou não, subsídios altíssimos que, no extremo, não justificariam eventuais custos políticos de advogar reformas que os instituíssem. Afinal, empréstimos a custo real zero geram incentivos indesejáveis a alguns agentes (quem poderia pagar “upfront” tende a preferir ocultar essa possibilidade para ser subsidiado pelo governo com o empréstimo a custo zero) e retiram do governo recursos que poderiam ser utilizados na ampliação de programas de bolsas de estudo que poderiam beneficiar os que realmente precisam.
A segunda questão que deve ser estudada com cuidado, especificamente em relação aos “income-contingent loans”, é o impacto que a sua introdução poderia ter na arrecadação de impostos e à sonegação fiscal. Gerar essa sobretaxa decerto pode induzir certos grupos a omitirem aumentos de renda para fugir da cobrança extra ou de uma alíquota maior. Por isso essa solução é pouco recomendável a países cujos instrumentos de fiscalização e controle ainda são frágeis. Antes da decisão sobre o desenho do “income-contingent loan” que se pretende introduzir, é recomendável um estudo da própria Receita sobre o impacto dessa medida nas declarações, especialmente de profisionais liberais e de grupos cuja renda possa ensejar uma eventual alíquota maior da “sobretaxa da educação superior”.
Por fim, é necessário um grau de segurança jurídica tal que permita supor que tal sistema não se mostre inviável na prática, uma vez que, em algumas realidades (Brasil atual, por exemplo), não seria exagerado prever a proliferação de decisões judiciais que enxerguem o pagamento do crédito atrelado à declaração do imposto de renda como uma dupla cobrança do imposto de renda – mesmo que uma nova lei deixe claro tratar-se do pagamento de um crédito educativo.
Esses comentários não depõem contra sistemas de crédito educativo e de financiamento da educação superior nos moldes daquele adotado pela Austrália e seguido de perto por um número cada vez maior de países. Busquei apenas adicionar algumas considerações àquelas feitas por Ms Canning. Seria muito positivo que esse debate se intensificasse no Brasil tal qual já ocorreu no Reino Unido, Nova Zelândia e em outros países, e acontece agora na Irlanda de Ms Canning.
Paulo A. Meyer M. Nascimento
MSc Economics of Education