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Um novo ENEM? Ou um novo sistema de seleção para a educação superior?

Renato Pedrosa, IEA/USP e Fapesp

No final da tarde de 31/08/2023, uma mesa da Reunião Anual da Associação Brasileira de Avaliação Educacional (ABAVE) discutiu a necessidade de se reformar o ENEM, em vista das mudanças recentes ocorridas no Ensino Médio. Coordenada pelo ex-presidente do INEP, Reynaldo Fernandes, que liderava o INEP quando o ENEM foi reestruturado em 2009 e passou a ser o instrumento central do sistema de acesso às instituições federais de ensino superior, foi composta por Manuel Palácios, atual presidente do INEP, pelo presidente do CONSED e secretário da educação do Espírito Santo, Vítor de Angelo, e por Ricardo Enriques, presidente da Fundação Unibanco e especialista em educação.

Após uma boa introdução ao tema por Fernandes, Palácios comentou que o ENEM está congelado em seu formato e metodologia desde 2009 e que mereceria ser revisado, mencionando as mudanças por que passou o EM recentemente; Angelo mencionou a urgência da reforma do exame, já que os estudantes do ensino médio estão recebendo uma formação distinta daquela que existia quando o exame foi formulado, incluindo agora os chamados itinerários formativos opcionais; e Enriques, questionou se manter o modelo atual ou uma alteração descuidada poderiam levar o exame a ter impactos na equidade do acesso ao ensino superior.

Em entrevista no início de agosto[1], o ministro Camilo Santana afirmou que o ENEM não seria alterado até que as propostas para o Novo Ensino Médio sejam discutidas e aprovadas (ou não). O ministro, pensamos, está correto, e por mais de uma razão. Entre elas, porque a lógica por trás do pedido de urgência por mudança não se justifica, mas há outras, discutidas a seguir.

O que falta ao debate é explicitar claramente qual é o objetivo do exame; isso posto, muito do debate em curso deixa de ser relevante. O ENEM não é avaliação do ensino médio, nem de escolas nem de sistemas ou subsistemas; é, exclusivamente, avaliação individual de estudantes para fins de seleção ao ensino superior. O INEP reconheceu isso quando, em 2017, deixou de divulgar médias das notas do ENEM das escolas, que a imprensa utilizava para criar rankings[2]. Especialistas foram ouvidos pelo INEP, que tomou a decisão correta.

Para avaliar o ensino médio, existe o SAEB de 3º ano desse ciclo. Em que esse exame difere do ENEM? Isso precisa ser explicitado e explicado, pois já começaram as sugestões de mudar o ENEM e deixar de realizar o SAEB. O INEP, em sua justificativa para suspender a divulgação das notas das escolas, diz:

“Para o Inep, o Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) tem instrumentos mais adequados para a avaliação da qualidade da educação ofertada nos sistemas de educação e nas escolas brasileiras. Para fortalecer esse entendimento, desde 2017 o Saeb ampliou a aplicação da prova para o ensino médio da rede pública, tornando-a censitária.”

Os detalhes da justificativa não cabem nessa nota, mas incluem: cada aplicação do SAEB conta um conjunto de itens muito maior do que o ENEM, cobrindo toda a matriz de avaliação da formação, tanto em termos de proficiências como de nível de dificuldade. Estudantes não fazem todos uma prova única, mas uma amostra das questões, e os resultados são consolidados e fornecem os escores por escola/sistema. Análise estatística a posteriori pode eliminar respostas de estudantes consideradas inválidas, algo impossível de se fazer em um exame do tipo ENEM. Itens são pré-testados, o que geraria problemas de segurança em prova competitiva como o ENEM (já aconteceu). Esse processo melhora a qualidade da avaliação em vários aspectos. Um deles é que o SAEB tem uma escala de proficiência estabelecida por critério, ou seja, sabe-se onde estaria uma escola ou um sistema em termos de proficiência da formação, por exemplo, se o nível dos estudantes é mesmo de 3º ano ou de anos anteriores. Nada disso é feito ou é possível de se fazer no modelo do ENEM, que avalia desempenho individual e não proficiência de grupos de estudantes[3].

Voltando ao ENEM: o modelo atual está defasado e precisa ser reformulado? Talvez, mas não há nenhum estudo que aponte de forma clara que o exame é deficiente para seu objetivo central, novamente, de selecionar estudantes para o ES. Pode ser que seja, ou pode ser que não seja. Voltemos ao argumento que vem sendo levantado para justificar a necessidade e a urgência da reforma: o ENEM atual não avalia a formação em itinerários opcionais possibilitados pelo chamado Novo EM. De fato, mas, cabe a pergunta: é possível se avaliar tais formações, que podem ser muitas, inclusive de caráter aplicado e profissionalizante, em provas escritas? E a questão da formação técnica, adotada como alternativa na reforma, não deveria então também ser avaliada no ENEM, para não deixar os que nela seguiram em condição desigual quanto ao acesso ao ES? Lembremos que os IFETs e CEFETs utilizam o ENEM para o acesso, também. E, por que não pensar em incluir outros aspectos da formação, que vão além daqueles de caráter diretamente ligados aos conteúdos, como capacidade de trabalhar em grupo, capacidade de se expressar oralmente, etc, etc, etc?

Alguns dirão que isso seria totalmente fora do alcance de uma prova escrita. De fato, e é por essa razão que muitos países utilizam, além de exames ao final do ciclo, as avaliações desenvolvidas ao longo do EM, de todos os tipos. Por exemplo, nos Estados Unidos, as notas do EM sempre foram consideradas e, recentemente, exames do tipo ENEM (SAT) vêm sendo abandonados pelas universidades em seus processos seletivos, inclusive por algumas das mais seletivas[4]. Na Alemanha, todas as notas dos últimos dois anos do EM, inclusive de educação física, contam para o processo seletivo, juntamente com exames ao final, realizados pelas escolas, incluindo provas orais e escritas. Ou seja, se o argumento for, de fato, que o atual ENEM não avalia toda ou a maior parte da formação proporcionada pelo EM, o veredito é que nenhuma bateria de exames escritos, aplicada ao final ou após a conclusão do EM, cumprirá essa missão. Ou seja, precisamos reformar o sistema de seleção e não apenas prova usada para esse fim.

Um sistema que incluísse as avaliações desenvolvidas ao longo do EM teria uma grande vantagem sobre o modelo atual: o treinamento para o ENEM, seja qual for seu modelo, deixaria de ser o único objetivo de muitas escolas, valorizando-se não só o processo de aprendizagem como modelos variados de avaliação, ou seja, os muitos anos de trabalho de estudantes e professores. Aos que dizem que isso é impossível, estudos mostram que as notas obtidas na escola são melhores preditores, em geral, das chances de estudantes concluírem seus cursos superiores, do que exames do tipo ENEM[5].

Concluindo: o ministro tem razão, esperemos a finalização dos debates sobre o EM e, até lá, quem sabe, façamos um bom estudo sobre se o atual ENEM cumpre seu papel de selecionar estudantes para o ES, os dados estão na mão do INEP, ou seja, do MEC. E, seja qual for o veredito, não seria interessante pensar em novos modelos de seleção para o ES, que fossem além de uma bateria de provas do estilo ENEM, atual ou reformado, como fazem muitos países?

Notas

[1] https://educacao.uol.com.br/noticias/2023/08/02/ministro-educacao-camilo-santana-uol-entrevista.htm

[2] http://portal.mec.gov.br/component/tags/tag/enem-por-escola

[3] Sobre essa diferença, ver OECD (2018). PISA 2018 Technical Report, Chapter 15. OECD site. https://www.oecd.org/pisa/data/pisa2018technicalreport/

[4] https://www.nytimes.com/2021/05/15/us/SAT-scores-uc-university-of-california.htm

[5] Chapter 6: Test Scores and High School Grades as Predictors, em Bowen, W.G., M.M. Chingos e M. McPherson (2011). Crossing the Finish Line. Princeton Un. Press, Princeton, NJ, EUA.

O novo plano vem aí

(publicado em O Estado de São Paulo, 8 de setembro, 2023)

Em 2024 termina o Plano Nacional de Educação aprovado pelo Congresso em 2014, que ficou praticamente todo sem se cumprir, e já se veem movimentos para elaborar um novo que deveria entrar em vigor em 2025, com o risco de ter o mesmo destino. O fracasso do PNE de 2014 não foi nenhuma surpresa. Em 2011, quando ainda estava em gestação, escrevi com alguns colegas um artigo em que dizíamos que o plano não passava de uma “lista de Papai Noel”, que colocava no papel objetivos inalcançáveis e deixava de lado reformas fundamentais como a da formação de professores, diferenciação do ensino médio, fortalecimento da educação professional, alinhamento dos currículos com sistemas de avaliação, e outros.

Se a inteligência natural não nos ajudou a elaborar políticas educacionais efetivas no passado, quem sabe que, agora, a inteligência artificial nos ajuda? Pedi ao ChatGTP que me indicasse quais países tinham planos nacionais de educação, e ele listou Brasil, Portugal, Mexico, Chile, Colômbia e Índia. Perguntei que países haviam obtido os melhores resultados educacionais nos últimos anos, e ele listou Finlândia, Singapura, Coreia do Sul, Canadá, Japão. Ou seja, uma coisa parece excluir a outra. Acacianamente, o ChatGTP me fez lembrar que “o sucesso na educação não pode ser atribuído apenas a um plano nacional, mas sim a uma combinação de políticas, práticas e investimentos ao longo do tempo”. Chile e Portugal são dois países que melhoraram a qualidade de sua educação nos últimos anos, medida pelos resultados nas provas internacionais do PISA, mas isto não se explica por seus planos, e sim por reformas específicas na formação de professores, aperfeiçoamento dos currículos, sistemas adequados de acompanhamento de resultados, e outros, além do aumento de investimentos.

Além da educação básica, o PNE tinha metas específicas para o ensino superior, e existiu um plano nacional de pós-graduação para o período de 2011 a 2020, que agora está se tentando ressuscitar. Para a educação superior, o PNE tinha três metas principais: aumentar o total de matrículas, aumentar proporção de jovens no ensino superior, e aumentar a proporção de matrículas no setor público. Das três, a única que se cumpriu foi a primeira, mas ela se deu sobretudo pela expansão do setor privado, que hoje cobre 75% da matrícula, e o aumento da proporção de estudantes mais velhos. Nos últimos anos, os temas que têm predominado nas discussões sobre o ensino superior são a ampliação do acesso, incluindo as políticas de cotas, e as dificuldades de financiamento do ensino superior público. Na realidade, o acesso ao ensino superior no Brasil aumentou muito entre 2000 e 2015, antes portanto do plano, passando de pouco menos de três para 8 milhões de matrículas, graças sobretudo ao subsídio descontrolado dos governos do PT ao setor privado, na forma de isenções fiscais e crédito estudantil garantido pelo governo federal. Foi a ampliação do setor privado, e não as políticas de cotas para as universidades públicas, que fez com que aumentasse o acesso de pessoas de condição social mais precária ao ensino superior. Mas isto se fez a um alto custo não só em dinheiro público e privado, mas em termos da frustração de milhões que não passam no filtro do ENEM, de mais da metade dos estudantes que abandonam os cursos superiores antes de terminar, e da metade, entre os que terminam com um diploma, que só consegue trabalhar em atividades de nível médio. Os problemas de financiamento das instituições públicas, que são graves, estão associados aos custos crescentes de pessoal e à inexistência de um sistema adequado que vincule investimentos a resultados, e não, simplesmente, à existência ou não de “vontade política” deste ou aquele governante a favor do ensino superior, embora isso não possa ser desprezado.

Na pós-graduação, as duas metas principais, de aumentar o número de mestres e doutores nos cursos estrito senso, para 60 e 20 mil por ano, respectivamente, foram cumpridas, mas sem considerar o número muito maior de pessoas que fazem cursos de pós-graduação e especialização não regulados, nem um entendimento mais aprofundado do quem são e o que fazem efetivamente estes pós-graduados. A justificativa para o subsídio generalizado aos mestrados e doutorados é que a pós-graduação seria o espaço de formação de nossos pesquisadores, mas há indicações de que os vínculos entre a pós-graduação e pesquisa tendem ser mais a exceção do que a regra.

O ensino à distância, novas tecnologias como as da inteligência artificial, as mudanças profundas que estão ocorrendo nas profissões e no mercado de trabalho, as crescentes desigualdades de resultados de aprendizagem e oportunidades de trabalho para os formados nas diferentes carreiras, tipos e modalidades de instituições, os custos crescentes de financiamento, a precariedade das instituições de pesquisa, tudo isto mostra que precisamos de políticas inovadoras e audaciosas para a educação como um todo, muito além dos temas tradicionais de acesso, inclusão e financiamento e de planos ambiciosos que ficam no papel.

José Murilo de Carvalho

Triste a perda de José Murilo hoje. Fomos colegas do curso de sociologia e política da Faculdade de Ciências Econômicas da UFMG, completamos os estudos de doutorado na mesma época, convivemos por anos como professores do IUPERJ no Rio de Janeiro, com ele se vai mais um pedaço importante de nossa história. De um jeito tímido, calado, Murilo olhava com desconfiança as pretensões e devaneios teóricos e filosóficos dos colegas, e se aferrava ao chão firme dos fatos. Sua tese de doutorado, na Universidade de Stanford, foi uma pesquisa histórica sobre a formação das elites imperiais brasileiras, e a partir daí foi se desenvolvendo com um dos principais historiadores do país. Quando, nos anos 70, eu coordenava uma pesquisa sobre a história da ciência no Brasil, lhe pedi que fizesse um trabalho sobre a Escola de Minas de Ouro Preto, e o resultado foi, como tudo que fazia, uma joia de documentação e interpretação histórica.

Murilo escreveu muito sobre a República brasileira, que sempre via com olhar crítico, e admirava os grandes estadistas do Brasil imperial, dos quais falava como se os tivesse conhecido pessoalmente. Escreveu um livro dedicado ao Imperador D. Pedro II, de cujos méritos (do Imperador, não do livro) nunca chegou a me convencer. Quando, em 1993, houve o plebiscito para que o país escolhesse entre parlamentarismo e presidencialismo, ele foi um dos poucos que defenderam a monarquia. Perguntei a ele, na época, por que a defendia, e resposta foi que, afinal, alguém precisava fazer isso.

O monarquismo de Murilo não passava, nem de longe, pela defesa da escravidão, nem era uma crença tola das virtudes do regime imperial. O que ele buscava destacar, nestes como em outros escritos, era o valor do espírito público e a admiração pelas pessoas que trabalhavam sem concessões pelas ideias e causas que julgavam justas. Como ele.

Que descanse em paz, Zé.

Meia Volta, Volver!

(publicado em O Estado de São Paulo, 11 de agosto de 2023)

O Ministério da Educação acaba de divulgar os resultados da consulta pública sobre a reforma do ensino médio, e a proposta principal é voltar à década de 60, em que os poucos que chegavam a este nível optavam pelo curso científico, para fazer depois engenharia ou medicina, ou clássico, para os que queriam fazer direito ou literatura. Agora se fala em percursos de “linguagens, matemática e ciências da natureza” e “linguagens, matemáticas e ciências humanas e sociais”, o que é mais um menos a mesma coisa, fora a matemática. Além destes se admite agora um terceiro percurso, “formação técnica e profissional”.

A ideia central da reforma era que hoje, com a universalização do acesso, o ensino médio não poderia continuar sendo somente um filtro para os poucos que fossem para as universidades, mas um sistema amplo e diferenciado para jovens que poderiam seguir diferentes trilhas de formação. O dilema era entre oferecer quase o mesmo para todos, como no currículo tradicional, eliminando os que ficassem para trás, ou oferecer alternativas que que dessem a todos oportunidades de estudar e se desenvolver, ainda que por caminhos distintos. Por trás deste dilema havia, e ainda há, a realidade de que a maioria dos estudantes brasileiros chega ao ensino médio com formação precária, mais velhos e precisando trabalhar. Submeter todos ao mesmo regime e a um exame nacional comum, como o ENEM, significa reforçar a discriminação em nome da igualdade.

A reforma de 2017 procurou avançar, mas com muitos defeitos e resistências. Na proposta inicial, em vez de quatro diárias horas de aula, haveria pelo menos cinco, perfazendo três mil horas de curso em três anos. No lugar de um currículo único recheado de matérias fragmentadas, 800 horas seriam dedicas o desenvolvimento de competências gerais, sobretudo de linguagens e matemática, dadas de forma integrada, e as demais ao aprofundamento dos conteúdos em diferentes trajetórias. Quando a lei foi aprovada, esta parte comum passou a ser de 1800 horas, e agora pretende-se que passe para 2.100 ou 2.400 horas, ficando somente 600 a 900 horas para os percursos diferenciados, invertendo a ideia inicial. Seriam mais horas, naturalmente, nas escolas de tempo integral, em que o tempo se dividiria meio a meio entre a formação geral e os percursos.

Um dos erros da lei da reforma de 2017 foi que ela destinava recursos para o ensino de tempo integral, mas ignorava totalmente a questão do ensino noturno. Agora, o tempo integral continua sendo apresentado como a grande panaceia para a educação brasileira. Os dados do Censo Escolar de 2020 mostram que naquele ano havia 9.5 milhões de estudantes no ensino médio, dos quais 2.7 milhões em cursos noturnos. Existem duas razões para tantos alunos estudando à noite. A primeira é que muitas vezes não existem escolas separadas para o ensino médio, os cursos são dados à noite nas instalações do ensino fundamental. A segunda é que muitos estudantes são mais velhos, precisam trabalhar, e não podem passar o dia na escola. Quatro horas de aula por dia, em cursos noturnos, é insuficiente, mas 8 horas diárias, em que o estudante chega cedo e volta para casa no fim do dia de barriga cheia e banho tomado, pode ser o ideal para crianças em determinadas áreas, mas não necessariamente para jovens adultos. Para o ensino médio regular, regimes de 5 ou 6 horas diárias, se bem empregadas, são mais do que suficientes. E o ensino técnico deve ser dado, de preferência, no regime de aprendizagem, em que o trabalho, a renda e a qualificação profissional andem juntos. O tempo integral não é o caminho para o ensino técnico, como se pode ver nos poucos estudantes que conseguem ser admitidos nos Institutos federais e aproveitam para se preparar para tirar boas notas no ENEM.

O outro erro da reforma de 2017 foi a grande confusão criada pela adoção de uma classificação esdrúxula das áreas de conhecimento que ignorava a prática quase universal de distinguir quatro grandes áreas de formação – ciências físicas e engenharia (STEM), ciências biológicas e de saúde, ciências e profissões sociais, e letras, artes e humanidades. Uma maneira simples de implementar o novo currículo seria oferecer em todas as escolas estas quatro áreas, permitindo que os alunos escolhessem uma como “major” e seguissem as demais de forma complementar. Mas a proposta que vem da consulta, e que o MEC está endossando, é ampliar ainda mais a parte de formação comum, com um pot-pourri de matérias tradicionais como geografia, química e filosofia, mas excluindo temas essenciais como estatística, economia e direito, e voltar à divisão arcaica entre “ciências” e “humanidades” dos anos 60.

Finalmente, o ENEM. Em última análise, o que determina o que as escolas vão ensinar e os alunos estudar é o que é exigido na avaliação. Sistemas diferenciados requerem múltiplas provas e certificações que os alunos podem escolher. Manter um exame final único, como o ENEM, é garantir que todos os esforços de oferecer alternativas cairão no vazio.

Dois passos atrás

De ontem para hoje, tenho sido perguntando sobre o que penso da iniciativa da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições de Ensino Superior – ANDIFES – de substituir o sistema de listas tríplices para a escolha de reitores das universidades federais pela indicação de um nome único a ser enviado ao governo para nomeação, e também sobre a indicação do presidente do Instituto Lula, Márcio Pochmann, para a presidência do IBGE. Me parece que são dois passos atrás.

As universidades públicas não são repúblicas autônomas, governadas internamente por suas corporações, mas instituições de interesse público, financiadas e de responsabilidade do governo federal. O governo que as financia tem responsabilidade pela definição e acompanhamento de seus resultados, e por isto precisa participar de sua direção. Ao mesmo tempo, as universidades precisam da colaboração ativa de seus professores, e em menor grau de alunos e funcionários, na identificação, produção e avaliação dos seus resultados.

O sistema tradicional de listas tríplices foi uma tentativa de combinar estas duas coisas – os candidatos são selecionados entre pessoas com legitimidade dentro das instituições, e o governo escolhe, entre eles, aquele que lhe parece mais adequado para implementar as políticas públicas para o setor. O reitor não deve ser somente um representante eleito da comunidade universitária, mas também um representante do governo e da sociedade dentro da universidade, responsável por fazer com que ela cumpra os objetivos para os quais é financiada pelos contribuintes. Na maioria dos países em que as universidades funcionam bem, os reitores são escolhidos por comissões de busca com a participação de representantes do governo e da comunidade acadêmica, e muito frequentemente vêm de outras instituições, justamente para contrabalançar o peso do corporativismo interno. O ideal seria evoluir para um mecanismo como este, e não oficializar o controle corporativista das instituições.

Em relação ao novo presidente do IBGE, o que mais me chama a atenção foi a forma em que foi feita a indicação, atropelando a Ministra Simone Tebet, cujos esforços de modernizar a economia e a máquina estatal, junto com o Ministro Fernando Haddad, têm sido objeto de grande oposição e resistência por parte dos setores mais retrógados do Partido dos Trabalhadores, dos quais o novo presidente faz parte. Seria leviano afirmar que esta nomeação fará com que os dados do IBGE venham a ser manipulados, inclusive pela tradicional solidez e profissionalismo do quadro técnico do Instituto. Mas seria muito melhor que a instituição fosse presidida por pessoa reconhecida por sua reputação técnica e profissional, e não por seu alinhamento partidário.

Ainda sobre o IBGE, duas questões têm sido mencionadas pela imprensa como problemas que a nova direção do Instituto deveria enfrentar, que precisariam ser mais bem esclarecidas. A primeira é que o IBGE teria um grave problema de falta de pessoal, já que contaria hoje com cerca de 3 mil funcionários, comparado com cerca de 10 mil décadas atrás. Pode ser que de fato falte pessoal técnico qualificado em determinados setores, mas os milhares de funcionários do passado, em sua grande maioria de nível médio, eram de uma época em que se supunha que o instituto deveria ter uma agência em cada município do país, sem os recursos gerenciais, computacionais e de comunicação de que dispomos hoje. O Instituto, como a maioria das repartições públicas brasileiras, certamente se beneficiaria de uma reforma administrativa de qualidade, mas não para reconstruir o sistema obsoleto do passado.

A segunda é que haveria uma divergência entre os responsáveis pelo recenseamento, que estimaram que a população brasileira seria de 203 milhões, e a “área de pesquisa”, para qual o que valeria seriam as projeções anteriores de 212 ou 207 milhões. É certo que os números finais do censo são o resultado de estimativas estatísticas que buscam corrigir a falta de cobertura que teria sido da ordem de 5% na média, chegando a 10% ou mais em determinadas áreas. Mas estas estimativas são feitas pelos técnicos do Instituto pelo uso de procedimentos estatísticos estabelecidos e referendadas por um conselho consultivo externo formado por especialistas altamente qualificados. É certo também que, sempre que o IBGE publica seus dados, muitos municípios protestam e dizem que as informações estão erradas, já que o dinheiro que recebem do Fundo de Participação dos Municípios depende do tamanho de sua população, e pressionam politicamente o Instituto para que mude seus dados.

Nos dois casos, questões aparentemente administrativas e técnicas podem estar refletindo conflitos de interesse que, se não forem administrados com competência, seriedade e sem politização, podem comprometer seriamente o funcionamento e a credibilidade do Instituto e, com isto, das informações estatísticas públicas do país.

A arte da política econômica

(publicado em O Estado de São Paulo, 14 de julho de 2023)

Talvez não seja só coincidência que, pouco antes da aprovação da reforma tributária pelo Congresso, o Instituto de Estudos de Política Econômica – Casa das Garças – tenha publicado A Arte da Política Econômica (Selo Real / Intrínseca, 2023), livro com depoimentos de 30 pessoas, quase todos economistas que, sobretudo a partir do Plano Real, contribuíram para o esforço de organizar a economia, criar instituições sólidas e implementar políticas públicas mais efetivas no Brasil, nem todas bem sucedidas. Os depoimentos estão agrupados em cinco temas, começando pela estabilidade econômica (incluindo os de Edmar Bacha e Pérsio Arida), gestão de crises (Pedro Parente e outros), reformas microeconômicas (Marcos Lisboa e outros), experiências estaduais (Paulo Hartung e outros) e reformas inconclusas, entre as quais a reforma tributária, com Bernardo Appy.

Lendo o depoimento de Appy, fica claro que, para uma reforma desta monta seja aprovada, é preciso pelo menos três condições: competência técnica na análise do problema e formulação de alternativas; entendimento claro dos interesses que a reforma pode contrariar, negociando e criando mecanismos para reduzir as resistências: e decisão política para que elas sejam efetivadas. Ao final do governo Bolsonaro, a proposta estava pronta, o trabalho de costura política com o Congresso bem avançado, e só faltava que o governo desse apoio. Appy conclui seu depoimento de 2022 dizendo que, “se a reforma tributária não for aprovada neste governo, está pronta para ser aprovada no próximo”, como de fato está ocorrendo.

Uma ideia que aparentemente permeia os depoimentos é a de que, para cada uma das questões, existiria sempre uma solução técnico-científica, que só dependeria da arte da política para ser colocada em prática. No prefácio, Edmar Bacha associa a entrada progressiva de economistas em postos de comando da política econômica à evolução das ciências econômicas no Brasil, iniciada com os primeiros programas de pós-graduação nos anos 60 e a ida de centenas de jovens para estudos avançados no exterior, que voltaram depois para trabalhar em instituições como o IPEA e o BNDES, no Ministério de Fazenda, na área financeira e nos novos programas de pós-graduação e pesquisa que foram se consolidando.

De fato, comparada com as demais ciências sociais, como a sociologia, a ciência política e a educação, a economia é hoje uma área de estudo e pesquisa bem mais consolidada. Mas não é uma ciência exata, estando sujeita a contestações e controvérsias não só entre economistas que compartilham as teorias centrais e métodos de trabalho dominantes nas principais instituições universitárias do mundo, mas também por parte de correntes heterodoxas que defendem abordagens radicalmente diferentes. A diferença é que, no primeiro caso, as controvérsias podem ser dirimidas ou pelo menos se expressar em uma linguagem compartilhada, enquanto a divisão entre economistas ortodoxos e heterodoxos é marcada, ainda que não de forma absoluta, por diferentes filiações partidárias e ideológicas, sobretudo em relação ao papel do Estado e dos mercados na economia e temas correlatos como política monetária, industrial, fiscal, comercial, papel do Banco Central e outros. Nas controvérsias relativas a políticas públicas, nem sempre se pode distinguir com clareza o que são divergências técnicas, ideológicas ou políticas. Mas é fácil ver quando determinadas políticas são implementadas com um forte embasamento técnico profissional ou por concepções e preferências ideológicas ou de poder.

Com o novo governo Lula, havia a expectativa que as correntes ditas “estruturalistas”, próximas ao PT, voltassem a comandar a política econômica, mas isto não ocorreu. São visíveis, dentro do governo, as resistências às políticas econômicas conduzidas por Fernando Haddad e Simone Tebet, mas é notável que a proposta de reforma fiscal proposta por Bernard Appy tivesse sido apoiada por um manifesto assinado por economistas de todas as tendências. Não há dúvida que o fracasso das políticas econômicas de Lula II e Dilma Rousseff, que jogaram o país em profunda depressão econômica e política, contribuiu para o desprestígio das correntes que ainda as defendem. Mas não há dúvida também que a arte da política econômica requer não somente fazer a ponte entre o mundo da técnica e o da política, mas também construir um consenso dentro do campo dos especialistas, pelo menos com os seus setores mais representativos.

É interessante comparar o relativo sucesso das políticas econômicas com as dificuldades da área da educação. Nesta, ainda não temos uma comunidade profissional que trabalhe dentro de um paradigma consensual, e as fronteiras entre a ciência e a política são muito mais fluidas. Ao invés de buscar decisões baseadas em critérios técnicos, e depois costurar apoios, o que vemos são tentativas de construir consensos entre interesses e ideologias contraditórias, de baixo para cima, transformando cacofonias em concertos. Não há como dar certo.

O financiamento das universidades federais

(publicado em O Estado de São Paulo, 9 de junho de 2023)

Com 40% dos estudantes brasileiros na quarta série sem entender o que leem e a reforma do ensino médio empacada, é natural que o Ministério da Educação ainda não tenha tido tempo para dizer a que veio em relação ao ensino superior. E no entanto, com um orçamento anual de 53 bilhões de reais só para o financiamento de suas universidades, mais de um terço de todos os gastos federais em educação, não é um assunto que deveria ficar para depois. O sistema federal matricula cerca de 1,3 milhões de alunos por ano, mas só forma cerca de 125 mil, a um custo médio de 415 mil reais por aluno formado. E estes formados não chegam a 10% dos que concluem a cada ano, comparado com 83% do setor privado. Será que este dinheiro está sendo bem gasto? Qual sua contribuição para a formação de recursos humanos e para reduzir os problemas da desigualdade social no país? Existiriam outras maneiras de usar este dinheiro de forma mais eficiente e socialmente mais justa?

Um estudo recente sobre o financiamento das universidades nos países da Europa Ocidental, onde predomina o ensino público, sugere o caminho a seguir[1]. Cada país é um pouco diferente, mas em todos o financiamento está associado a indicadores de desempenho, como taxas de conclusão, características dos alunos, produção científica, capacidade de atrair recursos adicionais, qualificação dos professores, quantos alunos são formados em diferentes áreas e níveis, e outros. Isto é feito tanto olhando para trás, vendo o que as instituições têm conseguido, como olhando para frente, com contratos de desempenho: as instituições se propõem a cumprir determinadas metas nos próximos anos, e recebem recursos para isto, depois de uma negociação com o governo. Uma pode querer dar prioridade a formar pessoas de alto nível e fazer pesquisas de impacto internacional e outra pode dar prioridade à formação de técnicos de nível intermediário e atividades de extensão regional e local. Não basta querer, é preciso demonstrar que podem. Ambas podem ser financiadas e avaliadas em função de seus objetivos, e não conforme uma escala única aplicada a todos. O risco deste sistema é que ele limita a autonomia das universidades, que precisam se ajustar às prioridades públicas; mas ele reduz o outro risco, das universidades receberem recursos, gastarem mal, e ficar por isto mesmo.

Daria para fazer isto no Brasil? A primeira dificuldade é que a maior parte dos custos de nossas universidades públicas está comprometida com pagamento professores e funcionários públicos com cargos e salários rígidos e estabilidade. Dos 53 bilhões, 45 são para pagamento de pessoal, incluindo 14 bilhões para aposentados. Este dinheiro nem chega às universidades, o governo faz os pagamentos diretamente, e controla de forma centralizada o número de cargos. Para participar de um sistema de financiamento por desempenho as instituições teriam que poder administrar estes recursos, mexendo no quadro de pessoal conforme as necessidades e prioridades próprias. Para isto precisariam deixar de funcionar como repartições públicas e passar a um regime de organização autônoma, vinculada ao setor público por mecanismos de financiamento e avaliação de resultados, e não pelo controle burocrático de cada despesa e do regime funcional.

A segunda dificuldade é que precisaríamos ter um sistema efetivo e inteligente de acompanhamento de resultados que servisse de referência para o financiamento. O sistema de avaliação que temos hoje, criado 20 anos atrás, se resume a um “índice geral de cursos” que ignora que existem instituições públicas e privadas com características e objetivos diferentes, que não podem ser medidas pela mesma métrica; e não inclui informações essenciais como a proporção de alunos que se formam e sua empregabilidade. Ele afeta marginalmente o sistema de regulação do setor privado, mas não tem efeito sobre as instituições públicas, porque todas se saem bem em indicadores como número de professores em tempo integral, cursos de pós-graduação etc., que o setor privado não consegue emular. A terceira dificuldade, finalmente, é que o Ministério da Educação precisaria desenvolver um sistema competente, robusto e respeitado para acompanhar o desempenho e negociar os orçamentos das instituições que administra, assim como os subsídios que dá ao setor privado, na forma de isenções fiscais e crédito educativo.

A implantação de um sistema de financiamento por resultados significaria uma revolução profunda que dificilmente ocorrerá nos próximos anos, pelos interesses que precisaria contrariar, mas o que dá para fazer deste já é criar um sistema mais moderno de informações e avaliação da educação superior. Nos últimos anos falou-se muito, no Brasil, sobre direitos de acesso ao ensino superior e apertos no custeio das instituições públicas, mas pouco ou nada sobre quanto custa tudo isso e seus resultados. Já passamos da hora de olhar com outros olhos.

[1] Jongbloed, B., et al. Final Report of the Study on the state and effectiveness of national funding systems of higher education to support the European Universities Initiative (volume 1), European Commission, 2013.

SUCATA – os que voltam

Depois de publicar o texto sobre os altos níveis de abandono dos estudantes de nível superior no Brasil, tomei conhecimento do artigo de Felipe Tumenas Marques, do ano 2020, com dados inéditos sobre os estudantes que voltam a se matricular no ensino superior depois que abandonam. O artigo, “The return to higher education of dropout students in Brazil.” Cadernos de Pesquisa 50: 1061-1077, está disponível aqui. A pesquisa foi feita identificando os alunos que abandonaram os cursos no período 2009 a 2017, e verificando se eles retornaram depois. O artigo também menciona outros estudos sobre o tema que existem.

A boa notícia é que metade dos que se desligam voltam a estudar em algum momento depois, muitos no mesmo ano ou no ano seguinte. É possível também que haja um problema no registro do censo, pessoas que aparecem como tendo abandonado e depois retornado de fato tenham simplesmente se transferido de um curso básico para uma área de formação específica, ou de uma licenciatura para um bacharelado (agradeço a Renato Pedrosa por ter chamado minha atenção para esta possibilidade). Então, a situação não é tão grave quanto a que eu havia indicado.

A pesquisa detalha mais a informação, mostrando, por exemplo, que cerca de 30% dos que se desligam se matriculam em outra instituição no mesmo ano, e 10% no ano seguinte; que só cerca de metade se rematricula na mesma cidade; e que a maioria dos que se desligam de instituiçoes públicas se rematriculam em instituições privadas.

Pode ser que, no setor público, parte da explicação seja que muitos estudantes que fazem o ENEM só conseguem se matricular em instituições distantes, ou em outras carreiras que não as preferidas; ou que procurem cursos menos exigentes. Os dados não indicam quantos dos que se rematriculam finalmente concluem os cursos e quantos voltam a abandonar, o que significa que continuamos sem saber bem a proporção dos que realmente abandonam os estudos definitivamente.

De qualquer maneira, os índices de abandono são altos, e a alta circulação de estudantes entre cursos e instituições indica também ineficiências no sistema. Ainda bem que a situação é menos grave do que parece à primeira vista, e existem pesquisadores tratando de conhecer melhor o que está ocorrendo. O próximo passo será entender melhor e começar a lidar com o problema.

Sucata

(O artigo abaixo foi publicado em O Estado de São Paulo, 12 de maio de 2023. O tema são as desigualdades no ensino superior brasileiro. No dia 25 de maio às 17h devo fazer uma apresentação remota sobre o tema em um seminário do Núcleo Interdisciplinar de Estudos sobre Desigualdade, quem estiver interessado pode se inscrever neste link. A versão preliminar do trabalho de referência, em inglês, está disponível aqui, e comentários são desde logo bem vindos)

“Todos os animais são iguais, mas alguns são mais iguais do que outros”, dizia a Constituição da distopia imaginada por George Orwell em A Revolução dos Bichos. Me lembrei desta frase ao ver os resultados de um trabalho importantíssimo feito pelo INEP sobre o que acontece com os jovens que entram no ensino superior brasileiro. Entitulado “Indicadores de fluxo na Educação Superior”, os dados estão disponíveis na Internet, mas até hoje nunca vi alguém que tenha se dado ao trabalho de falar da gravidade do que revelam.

O que o INEP fez foi identificar os alunos que entraram no ensino superior em determinado ano, e verificar, em cada ano seguinte, o que aconteceu com cada um – se continua estudando, se abandonou o curso, ou se concluiu. A metodologia é complicada, mas os resultados são fáceis de entender. Para o Brasil como um todo, dos que entraram em 2015, cinco anos depois, em 2020, 35% haviam se formado, 10% continuavam estudando, e 54%, mais da metade, haviam abandonado sem terminar. Os números variam conforme o tipo de instituição, a modalidade do curso e a área de estudos, mas não muito. No setor privado, com 75% da matrícula, a taxa acumulada de abandono depois de 5 anos era de 57%; no setor público, 47%. Um pouco melhor, mais ainda muito alta. Para os estudantes em cursos presenciais, era de 54%; para os cursos à distância, 65%. A área com maior proporção de estudantes que abandonam é a de tecnologias de computação e informação, 65%, seguida das engenharias, 59%.

São dados desastrosos, que podem ser explicados por muitos fatores, como a dificuldade dos alunos em seguir cursos mais exigentes, a precariedade dos cursos à distância. a necessidade de trabalhar, a dificuldade em pagar as mensalidades das faculdades privadas, e outros. O que é inexplicável é que ninguém parece ser preocupar com isto. Este dado não entra no complicado sistema de avaliação do MEC, as verbas e os salários dos professores nas universidades públicas continuam chegando quer os alunos se formem ou não, e as universidades privadas não devolvem as mensalidades dos que não se formam.

O que faz lembrar a sociedade dos bichos é que, nos últimos 20 anos, as politicas de educação superior tiveram como preocupação quase única tornar o acesso aos estudos universitários o mais igualitário possível. Programas como o Prouni, Reuni, Crédito Educativo, a transformação dos antigos CEFETS em institutos universitários, a transformação do ENEM em exame vestibular nacional, a lei de cotas, todos buscavam ampliar as vagas, oferecer estudos gratuitos ou empréstimos a perder de vista para pagar os estudos, facilitar os processos seletivos, e privilegiar estudantes mais pobres, das redes públicas e não brancos. Com isto, o ensino superior se tornou um pouco maior e mais igualitário, o setor público ficou menos elitista, mas, ainda assim, fazer um curso superior continuou sendo um privilégio. E boa parte da desigualdade entre os que entravam ou ficavam fora agora existe dentro, entre os que se graduam e a metade que fica pelo caminho. É um enorme desperdício, como de uma fábrica que joga fora metade do que produz, e uma grande frustração para os que entram cheios de esperança, investem tempo e dinheiro, e acabam sendo forçados a desistir.

Claro, aa frustrações já vinham se acumulando desde antes, para os milhões que terminam o ensino fundamental sem saber ler direito, os que não conseguem terminar o ensino médio, os que não conseguem notas razoáveis no ENEM; e continua inclusive para os que, depois de quatro ou cinco anos, terminam com um diploma universitário, mas mal conseguem um emprego de nível médio. Mas parece que não importa – há sempre aqueles que se dão bem, que são mais iguais do que os outros, e mantêm o mito de que todos um dia poderão chegar lá.

Os dados de fluxo nos dizem qual as chances de um estudante de determinada área de estudo ou setor terminar seu curso, mas não identificam quais instituições cuidam mais de seus alunos, nem que características dos alunos os tornam mais vulneráveis ao fracasso. Além disto, os estudantes só têm uma ideia vaga das oportunidades que terão no mercado de trabalho. Temos informações gerais que nos dizem que ter um diploma universitário facilita muito ter um emprego estável e um bom salário, o que explica porque tanta gente continua tentando. Mas não existe nenhum sistema de informações que ajude os estudantes a escolher seus cursos, e que ajude aos governantes a decidir que instituições e áreas de estudo precisam ser apoiadas ou desestimuladas.

São estas informações, e não provas que a ninguém importa e indicadores que ninguém entende, que deveriam ser a base de um sistema efetivo de avaliação da educação superior brasileira. Já é hora de falar menos de igualdade de acesso e encarar a ineficiência e as desigualdades que existem dentro das instituições. Como usam seus recursos, qual a qualidade e pertinência do que ensinam, e o fazer para que não continuem sucateando metade os jovens que caem em suas mãos.

Freio de Arrumação no Ensino Médio

(Publicado em O Estado de São Paulo, 14 de abril de 2023)

Finalmente, o Ministério da Educação viu que a reforma do ensino médio não andava bem, e deu uma parada. Agora se discute se ela deveria ser anulada ou se dá para consertar, mas pouco se fala sobre porque foi feita, e os problemas que tentou resolver.

(Já escrevi inúmeras vezes sobre os temas da reforma do ensino médio, dos itinerários, dos parâmetros curriculares, da necessidade de reformar o ENEM, do ensino profissional, etc., participando de um debate que já deveria ter amadurecido. Volto ao assunto agora porque ele voltou à agenda, e na esperança de que, de tento repetir, alguém preste atenção….. para ver os artigos anteriores publicdos aqui, basta clicar em “ensino médio” no alto à esquerda do blog).

O ensino médio tem que atender a uma população de quase 10 milhões de pessoas em condições, interesses e projetos de vida muito diferentes, e não é possível que todos sigam o currículo tradicional que vem dos tempos de Gustavo Capanema 80 anos atrás. Era um currículo destinado aos filhos das elites que se preparavam para as profissões universitárias, quando a grande maioria mal completava um curso primário de quatro anos.

Aos poucos, o acesso à educação primária aumentou, até quase se universalizar na década de 1990, tendo como foco a capacitação inicial em leitura, escrita e aritmética. O ensino superior também se expandiu. Falava-se em “universidade para todos”, para o qual o ensino médio seria a porta de entrada. O antigo ginásio, para crianças entre 11 e 14 anos, se incorporou ao primário, ficando como o patinho feio da educação brasileira, espremido entre os que se preocupam com a alfabetização, em uma ponta, e com o ensino médio e o acesso ao ensino superior na outra.

Mas a educação brasileira cresceu de forma muito desigual. Uma pequena minoria consegue completar razoavelmente bem o ensino médio unificado, em escolas particulares ou em poucas escolas públicas seletivas, e entra nas carreiras universitárias mais valorizadas. A grande maioria mal cumpre as obrigações mínimas dos currículos obrigatórios e, ou fica com um diploma de nível médio sem qualificação profissional, ou tenta uma carreira superior de fácil acesso, mas com grandes chances de ficar pelo caminho e não se profissionalizar.

Em todos os países existem desigualdades na educação, porque as pessoas vêm de ambientes diferentes e têm interesses e capacidades distintas. As escolas podem pouco para compensar as diferenças que os estudantes trazem, e as melhores politicas educacionais são aqueles que buscam compensar estas diferenças o mais cedo possível. Não é à toa que o exame de Pisa, adotado em quase todo o mundo para aferir a qualidade da educação, é aplicado a jovens de 15 anos, quando devem estar completando a educação fundamental, e já deveriam ter os conhecimentos fundamentais de leitura, raciocínio matemático e formação geral nas ciências naturais, sociais e humanidades. Muitas das críticas que têm sido feitas à reforma do ensino médio de 2017 é que ela deixaria de dar a educação geral que seria necessária para todos. Mas é no ensino fundamental, até aos 15 anos, e não no médio, que esta formação geral precisa ser dada.

Aos 16 ou 17 anos de idade, que é quando a maioria dos jovens brasileiros entra no ensino médio, as cartas já estão dadas. Pretender que todos vão seguir o mesmo caminho e se tornar universitários é condenar a grande maioria à frustração. Dividir desde cedo entre os que seguirão os cursos universitários e os destinados aos cursos técnico-profissionais, como tem sido feito na maioria dos países na Europa e Ásia, pode ser mais eficaz, mas mantém a sociedade divida em classes, e com os menos qualificados sujeitos às incertezas de um mercado de trabalho em permanente sobressalto.

O caminho é oferecer um leque de escolhas, reconhecendo que existem diferenças, mas sem colocar a população em camisas de força. Para os que pretendem entrar desde logo em carreiras universitárias, é preciso permitir que se direcionem desde logo para suas áreas de preferência. É possível desenhar os currículos de muitas maneiras, mas, basicamente, são quatro opções: a formação nas áreas técnicas de matemática e engenharia: nas ciências biológicas e da saúde: nas profissões sociais como administração ou direito: ou nas artes e humanidades, escolhendo uma como principal e outras como secundarias.

Para os que precisam trabalhar mais cedo, não têm interesse ou condições de seguir desde logo a trilha universitária, deve ser possível oferecer uma formação mais prática e valorizada no mercado de trabalho. Um bom curso profissional de nível médio ou pós-secundário pode ser tão ou mais interessante do que muitos diplomas universitários. As redes públicas estaduais não sabem fazer isto, é preciso trazer a ajuda do Sistema S e de algumas poucas escolas técnicas estaduais, e fortalecer o sistema de aprendizagem em parecerias com o setor produtivo. E é preciso abrir mais espaços na educação superior, pela ampliação da formação mais prática e aplicada também neste nível.

Não há como amarrar tudo isto em currículos fixos, mas é possível direcionar as mudanças através de um conjunto de exames e certificações que substituam o atual Enem, nas quatro áreas principais de formação e nas principais áreas de qualificaçõ profissional, como tecnologia da informação, profissões de saúde, eletrônica, etc., deixando as redes escolares buscarem seus próprios caminhos.