EDUCACION
SUPERIOR EN AMERICA LATINA
UNA AGENDA
DE PROBLEMAS, POLITICAS Y DEBATES EN EL UMBRAL DEL AÑO 2000
Proyecto
de Políticas Comparadas de Educación Superior
Centro
de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Argentina, Núcleo de
Pesquisas sobre Ensino Superior (NUPES), Universidade de Sao Paulo;
Brasil,, Departamento de Investigaciones Educativas (DIE), del CINVESTAV,
México, Facultad Latino Americana de Ciencias Sociales (FLACSO),
Chile, Instituto deEstudios Políticos y Relaciones Internacionales
(IEPRI), Universidad Nacional, Colombia.
José Joaquín Brunner (coordinador), Jorge Balán, Hernán
Courard, Cristián Cox, Eunice Durham, Ana María García
de Fanelli, Rollin Kent, Lúcia Klein, Ricardo Lucio, Helena Sampaio,
Mariana Serrano y Simon Schwartzman.
(publicado por la Universidad de Colombia, Santa Fé de Bogotá, 1995)
José Joaquin Brunner, Ricardo Lucio, Eunice Durham, Ana Fanelli, Rollin
Kent - Santiago de Chile, 1994
PRESENTACIÓN
1.
LA GRAN TRANSFORMACION
Fin de un ciclo
(i) Multiplicación y diferenciación
de las instituciones
(ii) Creciente participación
del sector privado
(iii)
Ampliación y diversificación del cuerpo docente
(iv)
Aumento del número y variedad de los graduados
Clasificación de los sistemas nacionales de educación
superior
Modalidad común
de coordinación
Coordinación
y complejidad
2.
LA CRISIS DE LA EDUCACION SUPERIOR
Desajustes
Estructurales
Parálisis institucional
Mal funcionamiento de los sistemas
Agotamiento del modelo
de coordinación
Financiamiento en
tiempo de crisis
3.
TENTATIVAS DE CAMBIO EN LOS NOVENTA
Una nueva
pauta de cambio
Planes integrales
de reforma
(i) La reforma
chilena y sus efectos
(ii) La
nueva ley colombiana de educación superior
Tentativas de cambio
en los sistemas del Grupo A
(i) Las políticas
de reforma en México
(ii) El proyecto de ley argentino
(iii) Tentativas
de cambio en Brasil
(iv) Contratos
de racionalización en Bolivia
Reformas impulsadas
desde el sistema
(i) El caso
de Costa Rica
(ii) El caso de Venezuela
(iii) El caso de
Ecuador
(iv) El caso de
Nicaragua
Dificultades en la implementación
de la nueva pauta
4. PUNTOS PARA UNA AGENDA
El marco de
propuestas internacionales
(i) La propuesta
de CEPAL-UNESCO
(ii) La
propuesta del Banco Mundial
Puntos para una agenda
latinoamericana
(i) Diferenciación
y diversificación
(ii) Desarrollo del sector privado
(ii) Financiamiento
diversificado
(iv) Nuevo contrato
entre los sistemas y los gobiernos
(v) La formación de una nueva generación
de académicos
(vi) Atención especial a las instituciones
más rezagadas
(vii) Políticas de diversificación
institucional
(viii) La internacionalización
de la educación superior
Notas
Bibliografia
PRESENTACÍON
El presente
estudio tiene la doble función de síntesis y de propuesta.
Como
síntesis, recoge el producto del análisis comparativo
de las políticas de educación superior en América
Latina, realizado durante el transcurso de cinco años por cinco
instituciones académicas de Argentina, Brasil, Chile, Colombia
y México, coordinadas desde la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, FLACSO, de Chile y financiado por la Fundación
Ford.
El estudio,
que en un principio centró su atención en el análisis
de las políticas de educación superior en los cinco
países mencionados, poco a poco fue ampliando su objeto de
análisis hasta incluir también a los sistemas de educación
superior de los otros países de la región. Se constató,
de esta manera, que existen rasgos comunes referidos a la expansión
y diversificación de los sistemas, a sus crisis de crecimiento
encarnadas por los procesos de apertura económica, social y
política que se desarrollan en la región de manera más
o menos similar y sincrónica. Igualmente se constató
que es en el análisis de esos rasgos comunes donde sobresale
lo diverso, las maneras diferentes con las que en cada país
se han vivido tanto las crisis de expansión como las de apertura
de los sistemas.
Esta
síntesis corresponde a los tres primeros capítulos,
que presentan tanto la gran transformación que ha tenido lugar
en la educación superior latinoamericana en las últimas
décadas (capitulo 1) y la crisis, expresada de maneras diferentes,
a que esa transformación ha dado origen (capitulo 2), como
las tentativas de cambio de distinta índole que surgen en los
diferentes países a partir de la década de los años
noventa (capítulo 3)
Como
propuesta, el estudio se dirige a los académicos, a los diferentes
grupos de actores involucrados en la educación superior y a
los responsables del diseño y puesta en marcha de las políticas
pertinentes. La propuesta se concreta en el último capítulo
(capítulo 4), donde se pretende puntualizar, para el contexto
latinoamericano, una posible agenda de políticas que recoge
la discusión internacional actual en torno a un reordenamiento
a fondo de la educación superior.
Aunque
el trabajo presente es fruto de un esfuerzo conjunto, el papel desempeñado
por el Dr. José Joaquín Brunner en la coordinación
y dirección de todo el proyecto de investigación que
le antecedió, fue definitivo en la redacción final de
este documento.
Ricardo Lucio A.
Instituto de Estudios Políticos
Universidad Nacional de Colombia
1.
LA GRAN TRANSFORMACION
Fin de
un ciclo
1. Puede decirse que hacia 1990 se completó
en América Latina un ciclo de expansión de la educación
superior que se había iniciado a mediados del presente siglo. La
matrícula de tercer nivel creció, en esos cuarenta años,
de 270.000 alumnos a más de 7 millones de alumnos.
(gráfico 1). Durante ese mismo período,
la tasa regional bruta de escolarización superior pasó de
menos de un 2% a alrededor de un 18% (Cuadro
1).
2. Cuatro procesos se asocian a esta vasta
transformación de la educación superior latinoamericana:
i) Multiplicación
y diferenciación de las instituciones;
ii) Creciente participación
del sector institucional privado;
iii) Ampliación
y diversificación del cuerpo docente;
iv) Aumento del
número y variedad de los graduados.
i)
Multiplicación y diferenciación de las instituciones
3. Mientras que en
1950 existían en América Latina alrededor de 75 universidades,
casi todas ellas de carácter oficial o público (estatales
o federales, nacionales, estaduales o provinciales, financiadas por el
erario nacional), alrededor de 1990 existen en la región 300 universidades
oficiales, cerca de 390 universidades privadas (que funcionan casi todas
sin recursos del tesoro público) y, en el nivel no-universitario,
alrededor de 3000 instituciones, 1215 oficiales y 1710 privadas (Cuadro
2). Puede concluirse, por lo tanto, que en la mayoría de los
casos nacionales los sistemas son, de acuerdo a una clasificación
del Banco Mundial (1993:10) "diferenciados públicos versus privados";
esto es, sistemas donde coexisten lado a lado instituciones de los dos
tipos, que a nivel mundial aparecen como los predominantes entre los países
de ingresos mediano-altos.
3.1. En general,
en todos los países el modelo de universidad oficial o pública
sirve de patrón de referencia para el resto de las instituciones
universitarias. Entre las universidades oficiales existe, sin embargo,
un alto grado de diversidad, según la antiguedad de las instituciones
y su trayectoria de desarrollo; su tamaño (número de alumnos)
y complejidad organizacional; su carácter nacional, regional, provincial
o local y la naturaleza de su dependencia administrativa; su emplazamiento
en ciudades de distinta dimensión y nivel de desarrollo; su mezcla
de funciones de investigación y docencia y la diversidad de áreas
del conocimiento que cubren, etc. En su mayoría, estas universidades
son de carácter público-estatal. En unos pocos países,
sin embargo, se incluyen en este sector algunas universidades privadas
que reciben aportes permanentes y directos del Estado.
3.2. Sólo
un selecto número de universidades (entre una y diez según
el grupo y características de cada sistema nacional
[1]) pueden clasificarse como "universidades complejas"; esto es,
entidades que combinan actividades sistemáticas y variadas de investigación
y de docencia de pre y posgrado en un número significativo de áreas
del conocimiento. En general, este tipo de universidades son entidades
oficiales. Excepcionalmente, unas pocas universidades privadas pertenecen
a esa categoría de organizaciones complejas.
3.3. Las demás universidades oficiales son exclusivamente docentes, con
fuerte énfasis en la formación profesional. Pueden ser "universidades
completas", que ofrecen carreras en la mayoría de las áreas del
conocimiento; "universidades incompletas", que sólo ofrecen programas en
un número limitado pero diversificado de áreas del conocimiento;
o "universidades especializadas", que concentran sus actividades docentes en una
sola área (ciencias pedagógicas, agronomía, ingenierías
o tecnologías, salud y ciencias bio-médicas, respectivamente). Existen
en la región, asimismo, unas pocas "universidades especializadas" - públicas
en su mayoría - que desarrollan investigación y ofrecen programas
de posgrado.
3.4. Las universidades
privadas, a las que nos referimos un poco más adelante, son en
su gran mayoría "universidades incompletas"; por lo general, salvo
aquellas que reciben aportes directos y permanentes del Estado o son "especializadas",
no incursionan en las áreas básicas de investigación
ni ofrecen formación en ciencias naturales, en ciencias médicas
y en el nivel de posgrado.
3.5. diversidad tiende
a ser mayor en el sector privado que en el público, pero también
este último se halla fuertemente diferenciado según niveles
y tipos en algunos países como Argentina y México.
ii)
Creciente participación del sector privado
4. No sólo ha aumentado espectacularmente el número de instituciones
privadas sino que, además, en varios países - como Brasil, Colombia,
Chile, El Salvador y República Dominicana - la mitad o más de la
matrícula de tercer grado se encuentra localizada en instituciones de dicho
sector. En varios otros países - como México, Perú y Venezuela
- alrededor de un tercio o más de la matrícula no-universitaria
es ofrecida por instituciones que pertenecen al sector privado (Cuadro
3). En general, puede estimarse que más de 2 millones de alumnos cursan
sus estudios en instituciones privadas de nivel universitario y no universitario,
de los cuales aproximadamente la mitad pertenece a Brasil.
4.1. Las instituciones
privadas se caracterizan por su gran variedad, tanto si gozan del estatuto
de universidades como, especialmente, en el caso de las instituciones
privadas no-universitarias. Levy (1986) clasifica las universidades privadas
latinoamericanas según el momento de su creación y el carácter
de las instituciones distinguiendo entre:
(i) universidades confesionales, en su mayoría católicas,
habitualmente más selectivas desde el punto de vista académico
que las demás instituciones privadas y, en ocasiones, también
más fuertemente selectivas desde el punto de vista del reclutamiento
de sus alumnos. En su mayoría se hallan preocupadas de crear una
tradición académica. Varias existen ya desde hacia varias
décadas y algunas, como ocurre en el caso de Chile con seis universidades
católicas y en el caso de la Universidad Centro Americana (jesuita)
de Nicaragua, gozan de un apoyo permanente del Estado;
(ii) universidades (o instituciones equivalentes) de élite,
no confesionales, como existen en México, Venezuela, Colombia,
Perú y Chile; por lo general son intensamente selectivas desde
el punto de vista académico y social, están preocupadas
de ofrecer una formación de calidad y algunas gozan de apoyo empresarial
o de sus comunidades provinciales y se hallan bien conectadas a los mercados
de trabajo. Sólo en el caso chileno existen tres universidades
de este tipo que reciben apoyo del tesoro público; y
(iii) universidades privadas de absorción de demandas estudiantiles,
creadas por lo general durante las últimas dos décadas.
Concentran su oferta de servicios docentes en torno a un núcleo
de carreras de alta demanda y bajos costos de producción y, en
ocasiones, operan como verdaderas "fábricas de títulos".
Con independencia de su estatuto jurídico, o incluso en algunos
casos de las disposiciones legales del respectivo país, un grupo
relativamente amplio de las universidades privadas de este tipo actúa
en el mercado con fines de lucro, hallándose fuertemente separada
en ellas la propiedad de la empresa (en manos de sus dueños) de
la conducción de los asuntos académicos, que es delegada
en una o más personas que conforman la dirección institucional.
4.2. Desde el punto
de vista de su desarrollo y cobertura académica, pueden encontrarse
entre las universidades privadas unas pocas instituciones "completas", una
mayoría de instituciones "incompletas" y algunas "especializadas",
junto a un número de organizaciones que se halla recién en
proceso de formación. Existen, asimismo, universidades privadas "complejas",
entre ellas varias de élite en Colombia y Chile, y algunas universidades
católicas en esos mismos países y Brasil.
4.3. En cuanto a
las instituciones privadas no-universitarias, existe una enorme variedad,
desde instituciones que ofrecen carreras profesionales que también
son impartidas por las universidades hasta instituciones de "ciclo corto",
que forman técnicos y especialistas en cursos de dos o más
semestres. Por lo general, estas instituciones definen sus actividades
docentes en respuesta al mercado laboral y sólo unas pocas son
conducidas "desde dentro", es decir, por la dinámica de los respectivos
complejos cognitivo-prácticos, caso en que habitualmente poseen
una mayor identidad profesional. Entre estas últimas se cuentan
algunas instituciones "especializadas", como institutos o centros tecnológicos
ligados a la producción, centros de formación comercial,
de entrenamiento en alguna rama de la informática, etc.
iii)
Ampliación y diversificación del cuerpo docente
5. Los docentes de
educación superior han aumentado, entre los años 1950 y
1990, de alrededor de 25 mil a más de 600 mil, sin que exista una
información confiable sobre el número de docentes que trabajan
en instituciones no-universitarias (Cuadro
4). La tasa de crecimiento del cuerpo académico ha sido tan
alta en la región que, como muestra un estudio para el caso de
México, durante el período 1960-1992, se incorporaron, en
promedio, 9 docentes por día (Gil Antón et al, 1994:29).
5.1. Del total estimado
de docentes, sólo una ínfima fracción (que puede
conjeturarse no supera el 10% y se halla concentrado principalmente en
Brasil, México, Argentina, Chile y Venezuela) son profesores-investigadores
con dedicación a la docencia de posgrado y a la investigación,
publicando regularmente en revistas científicas internacionales
de corriente principal.
[2]
5.2.
Un número variable, de peso dominante o en cualquier caso significativo
dentro de cada país, se desempeña en funciones docentes
dentro de las universidades oficiales, hallándose agrupado en sindicatos
o asociaciones gremiales que promueven la defensa corporativa de sus intereses.
En la mayoría de los países esta categoría de docentes
se asimila al personal de la administración pública; un
número importante, que según los casos puede fluctuar entre
un 25% y hasta más de un 75%,
[3] se halla contratado bajo el régimen de dedicación exclusiva
o de jornada completa; y sus miembros gozan habitualmente de diversos
privilegios o "derechos adquiridos" y participan mediante el voto en la
formación del gobierno de sus instituciones.
5.3. Los docentes
del sector universitario privado, a su turno, se hallan segmentados según
el grado de consolidación, calidad y prestigio de las instituciones
en que trabajan. Habitualmente son contratados por tiempo parcial de dedicación
y se sujetan al derecho laboral común. Por lo general no participan
en la designación de las autoridades institucionales y no gozan
del derecho a la sindicalización o agremiación.
5.4 Por último,
los docentes de tercer grado de nivel no-universitario siguen las características
de la división oficial/privado, en ambos casos habitualmente en
condiciones desmejoradas de trabajo, remuneración y prestigio respecto
de sus colegas que trabajan en el nivel universitario. En el sector privado,
estos docentes tienden a tener altas tasas de rotación en los puestos
y frecuentemente se desempeñan en varias instituciones simultáneamente.
iv)
Aumento del número y variedad de los graduados
6. En torno a 1950,
se estima que las universidades de la región graduaban anualmente
a un número no superior a 25 mil estudiantes, la mayoría
de ellos en las carreras de derecho, educación y medicina. Se calcula
que en ese tiempo, el total regional de titulados profesionales en la
población no superaba los 600 mil (CEPAL, 1968). En torno a 1990,
el sistema latinoamericano de educación superior en su conjunto
graduaba anualmente a 700 mil estudiantes, de los cuales puede estimarse
que un 75% egresa de instituciones de nivel universitario. En la mayoría
de los países, los diplomados anuales de tercer grado representan
alrededor de un 2,5% del respectivo grupo de edad, existiendo un número
de países por debajo de ese promedio y dos que se sitúan
por encima (Cuadro 5).
6.1. En la actualidad, los diplomados
de los distintos países (considerando los 16 para los cuales existe
información) provienen, en primer lugar, del área de educación;
en segundo lugar del área de comercio y administración;
en tercer lugar del área de ciencias médicas y de la salud,
y en cuarto lugar del área de ingenierías y tecnologías
[4]
6.2. A su turno, la matrícula
de tercer grado se distribuye de manera tal que la mitad o más
de los estudiantes se concentra en carreras vinculadas al sector de servicios
de la economía, fenómeno que es habitual asimismo a nivel
internacional. En cambio, existen diferencias entre países en cuanto
a la proporción de la matrícula localizada en ciencias naturales
y matemáticas, en ciencias médicas y de la salud, en ingenierías
y en agronomía. Como muestra el Cuadro 6,
la distribución de la matrícula por áreas del conocimiento
tiene poco que ver con el predominio de los sectores público/privado
en los distintos países. Sistemas predominantemente públicos
pueden tener una alta matrícula en derecho, ciencias sociales y
del comportamiento, comercio/ administración y educación
y humanidades, como sucede en los casos de Costa Rica y Cuba. A su vez,
países con sistemas polarmente distintos, como son Cuba y Chile,
poseen en común ciertos rasgos del perfil de distribución
de su matrícula, como la baja proporción de alumnos en ciencias
naturales, matemáticas y ciencias de la computación.
Clasificación
de los sistemas nacionales de educación superior
7. Como resultado de los procesos
descritos, los sistemas nacionales de educación superior se han
vuelto crecientemente complejos: son institucionalmente diferenciados
(según niveles y carácter oficial/privado de los establecimientos);
relativamente masificados (según las tasas brutas de escolarización
alcanzadas); altamente heterogéneos (desde el punto de vista de
las categorías institucionales, su selectividad académica,
la calidad de sus funciones docentes, etc.), y representan un significativo
costo para el erario público de cada país, que sumado regionalmente
alcanzó a alrededor de US$7.000 mil millones en 1991.
7.1 Simultáneamente, como producto de
esos mismos procesos y de las políticas aplicadas por los respectivos
gobiernos durante el período de la expansión,[5]
los distintos sistemas nacionales han empezado a separarse de acuerdo
a sus características de tamaño, grado de diferenciación
de su base institucional, grado relativo de masificación y predominio
público/privado en la composición de la matrícula.
Además, el peso relativo de la población estudiantil dentro
de la población total de cada país y el grado de desarrollo
de éstos (medido por el PIB real per cápita) (Cuadro
7), contribuyen asimismo a determinar las características de
cada sistema nacional, junto con sus características más
generales de evolución histórica.
7.2. En una primera aproximación,
empleando los criterios recién enunciados, los sistemas nacionales
de educación superior de América Latina pueden clasificarse
en 6 grupos o categorías.[6]
GRUPO A: Sistemas nacionales de gran
tamañg y complejidad. Comprende a sistemas con una matrícuda
superior a un millǵn de estudiantes y con 500 o más establecimientos
de educación superior, fuertemente diferenciados según niveles,
sectores, categorías y modalidades de dependencia administrativa.
En este grupo se encuentran los sistemas de Brasil, México y
Argentina, tres países con un ingreso per cápita superior
a US$4000. De los tres, el argentino es el más avanzado en su proceso
de masificación y el más diversificado en cuanto a su base
institucional. México y Brasil, en cambio, poseen sistemas que
aún no alcanzan el umbral de una educación superior masiva
(15% del grupo de edad respectivo). Los sistemas de Argentina y México
son predominantemente públicos desde el punto de vista de la composición
de la matrícula, mientras que el sistema brasileño es de
predominio privado. Con todo, en los tres países las "universidades
complejas" se encuentran entre las oficiales y, en el caso de Brasil,
a pesar de su carácter predominantemente privado en cuanto a la
distribución de la matrícula, sin embargo las universidades
oficiales (federales y estaduales) tienen un peso incontrarrestable dentro
del sistema. Argentina posee un número desproporcionadamente alto
de instituciones públicas no-universitarias, debido principalmente
a un alto número de institutos de formación de maestros
primarios y profesores secundarios. De allí resulta que mientras
Brasil y México, poseen 1 institución de enseñanza
superior por cada 200 mil habitantes, Argentina posea 1 por cada 26 mil
habitantes. Estos sistemas reunen aproximadamente un 55% del total de
la población estudiantil regional y gastan, combinadamente, cerca
del 75% de los recursos públicos invertidos anualmente por los
gobiernos en educación superior.
GRUPO B: Sistemas nacionales de tamaño
mediano-grande y avanzada masificación. Comprende a sistemas
con una matrícula de 500 mil o más estudiantes, con una
base institucional menos compleja y grados relativamente avanzados de
masificación. En este grupo se encuentran los sistemas de Perú,
Venezuela y Colombia. De los tres, el peruano es el más avanzado
en su proceso de masificación, a pesar de ser el país con
un menor grado de desarrollo relativo del grupo, medido por el ingreso
real per cápita. Colombia es un caso especial dentro del grupo,
no sólo por poseer un sistema de neto predominio privado en cuanto
a la composición de la matrícula, tanto a nivel universitario
como no universitario, sino además por poseer una tasa más
baja de escolarización (justo en el umbral de la masificación)
y una base institucional ampliamente diversificada, con proliferación
de instituciones debido al número de entidades privadas. Así,
mientras colombia posee 7 instituciones de educación superior por
cada millón de habitantes, Venezuela tiene 5 y Perú 2. Este
último país posee una significativa matrícula privada;
además, junto con Venezuela, son los dos países con un mayor
número promedio de alumnos por universidad privada. Estos sistemas
reunen un cuarto de la matrícula regional y participan en alrededor
de un 15% del gasto total anual en educación superior.
GRUPO C: Sistemas nacionales de tamaño
mediano y masificación moderada. Pertenecen a este grupo los
sistemas de educación superior de Chile, Cuba y Ecuador,
tres países con distintos ingresos per cápita y sistemas
organizados de manera muy diferente desde el punto de vista del predominio
público/privado, con bases institucionales altamente diferenciadas
para el tamaño de su respectiva población estudiantil. Esta
se sitúa entre 200 mil y 300 mil alumnos. Pero mientras en Chile
la matrícula total del sistema es predominantemente privada, en
el caso de Cuba es exclusivamente pública. Ecuador tiene un sistema
de predominio público pero con un significativo número de
instituciones privadas. Chile, al igual que Colombia en el grupo anterior,
posee un sistema con "proliferación de instituciones" debido al
peso de las entidades privadas; sus "universidades complejas", sin embargo,
se agrupan todas en el sector oficial, que además concentra gran
parte de la matrícula de este nivel. En el otro extremo, Cuba posee
un sistema de base institucional más simple, con pocas universidades
pero un buen número de instituciones públicas de nivel no-universitario.
Así, mientras Chile posee una institución de educación
superior por cada 48 mil habitantes, Ecuador tiene una por cada 91 mil
habitantes y Cuba una por cada 210 mil habitantes. Los tres sistemas considerados
representan el 10% de la matrícula regional y el 7% del gasto corriente
anual.
GRUPO D: Sistemas nacionales de tamaño
pequeño-mediano y masificación moderada. Comprende a
sistemas con una matrícula que oscila entre 50 mil y 150 mil alumnos,
cuyo ingreso per cápita es de alrededor de US$2500 o inferior.
Son sistemas con una base institucional relativamente sencilla, con un
número menor a 10 universidades oficiales y la mayor parte de la
matrícula concentrada en ese sector. Pertenecen a este grupo los
sistemas de Bolivia, República Dominicana, El Salvador y Guatemala.
Poseen un grado de masificación moderado, con tasas de escolarización
de entre 15% y 20%. Mientras los sistemas de República Dominicana
y El Salvador son de matrícula predominantemente privada, con un
significativo número de instituciones de esa naturaleza, los dos
restantes son de predominio público y poseen un número menor
de establecimientos.
GRUPO E: Sistemas nacionales pequeños
en países con alta incidencia de la matrícula estudiantil
en la población. Comprende a sistemas cuya matrícula
se ubica entre 50 mil y 75 mil alumnos, en países con un ingreso
per cápita superior a US$3000. Su base institucional es simple
y homogénea con neto predominio del nivel universitario y, dentro
de éste, de la o las universidades oficiales. Poseen entre 1 y
3 universidades por cada millón de población. Pertenecen
a este grupo los sistemas de Uruguay,Costa Rica y Panamá.
Los tres tienen un número superior a 2000 estudiantes por cada
100 mil habitantes y tasas brutas de escolarización que oscilan
entre 20% y 30%.
GRUPO F: Sistemas de tamaño
menor con tasas bajas de escolarización terciaria. Comprende
sistemas con menos de 50 mil alumnos, tasas de escolarización inferiores
de alrededor de un 10% en países con un ingreso per cápita
inferior a los US$3000. Pertenecen a este grupo los sistemas de Paraguay,
Nicaragua y Honduras. Todos tienen una proporción menor de
1000 alumnos de tercer grado por cada 100 mil habitantes; bases institucionales
poco diversificadas y simples, con menos de 10 universidades y, por lo
general, una o unas pocas concentran la mayoría de la matrícula.
Estas últimas son siempre entidades oficiales.
8.
Según se desprende de la anterior clasificación, la variable
que más fuertemente incide sobre la diferenciación y complejidad
de la base institucional de los sistemas nacionales es el tamaño
de la población estudiantil atendida, por un lado y, por el otro,
una combinación entre el grado de desregulación del mercado
privado de enseñanza universitaria y el grado de desarrollo alcanzado
por el nivel no-universitario, el cual, salvo excepciones significativas
--como ocurre en los casos de Argentina, Cuba, Ecuador y Venezuela-- es
habitualmente de predominio privado. La tendencia a la "proliferación
institucional" es mayor allí donde el sector privado ha alcanzado
una participación más alta en la matrícula, como
en los casos de Chile, Ecuador, Colombia y Brasil o donde, como en Argentina,
existe un gran número de instituciones públicas de nivel
no-universitario. En esos países, la densidad institucional (número
de instituciones por población) tiende a ser alta y la densidad
estudiantil (número promedio de alumnos por institución)
menor. El promedio de alumnos por institución, según los
países, es entre 7 y 1,25 veces mayor en el sector de las universidades
públicas que en las privadas. En varios existe un número
total de instituciones por tamaño de la población que sólo
se compara a nivel mundial con sistemas como los de Estados Unidos, Japón
y Filipinas, países con una alta densidad institucional; en cambio,
el número de universidades oficiales se sitúa en la mayoría
en torno al índice de 1 por un millón de habitantes, relación
que es casi el doble en Chile y Ecuador, y menos de la mitad en Brasil,
México y Uruguay (Cuadro 8).
Modalidad
común de coordinación
9. A pesar de sus
innegables diferencias, los sistemas de educación superior de América
Latina se han desarrollado teniendo en común una misma modalidad
de coordinación. Esta comprende el conjunto de dispositivos
que regulan la relación entre las instituciones, en particular
sus agentes más influyentes (personal directivo, académicos
y sus asociaciones), el Gobierno nacional y los mercados pertinentes (mercado
estudiantil, de académicos, mercado de financiamientos, mercado
reputacional o de prestigios y mercado de colocación de diplomados
o laboral). Los mecanismos de coordinación buscan asegurar un relativo
orden entre las partes, y una adecuada capacidad de respuesta frente a
las demandas que provienen del medio externo.
10. Esquemáticamente,
puede describirse la modalidad típica de coordinación prevaleciente
en América Latina mediante los siguientes rasgos comunes (Brunner,
1993, 1994a; Schwartzman, 1993):
Control burocrático. El Estado proporciona el
marco global de actuación de las instituciones, por lo común
estableciendo una legislación que asegura un financiamiento automático
a las universidades oficiales y su plena autonomía académica
y administrativa, sujetándolas a cambio a una serie de controles
burocráticos preventivos o a posteriori con el fin de garantizar
la legalidad de los actos de autoridad y de las decisiones de gasto.
Dualismo público/privado.
Por la misma vía legislativa, o de hecho, el Estado autoriza el
funcionamiento en paralelo de un sector de instituciones privadas de educación
superior, a las cuales excluye del financiamiento fiscal. En general,
somete la creación de las universidades privadas a un proceso político-administrativo
de reconocimiento oficial que, con frecuencia, ha sido insuficiente para
regular la dinámica de "proliferación" de este tipo de establecimientos.
Poder institucional-corporativo.
El amplio grado de discrecionalidad de que gozan las instituciones oficiales
y privadas en este esquema, y el hecho de que las primeras cuenten con
un financiamiento asegurado por el Estado con total independencia de
su desempeño, otorga grados variables pero significativos de
poder a las instituciones que componen el sistema. En el caso de las
universidades oficiales --sobre todo las de carácter estatal
o nacional y estadual-- dicho poder corporativo se expresa por dos vías
principales: (i) como un poder de negociación, dentro de redes
político-burocráticas, investido en las autoridades universitarias;
(ii) como un poder de presión --sobre las autoridades institucionales
y gubernamentales-- de los sindicatos o gremios docentes. A estas formas
de poder de la corporación suele agregarse, en algunos países
o circunstancias locales, el poder de presión interna y de movilización
externa de los estudiantes. Esta forma de expresión del poder
corporativo se ve amplificada en la mayoría de los países
de la región por el modo predominante de concebir el gobierno
universitario; esto es, mediante alguna fórmula de co-gobierno,
con participación de docentes y estudiantes, a la cual suele
asociarse, además, la participación de los egresados (Argentina
y Uruguay) o de los trabajadores y administrativos no-académicos
(México y Brasil). En el caso de las instituciones privadas,
el poder corporativo reside por lo general en los dueños de la
entidad y es mayor hacia dentro de las instituciones que hacia fuera,
sobre el Gobierno o la opinión pública. Por lo general,
en estas instituciones no existe un poder sindical o gremial equivalente
al de las instituciones oficiales.
10.1 Matriz básica. De este modo, puede decirse que la matriz básica
de coordinación de los sistemas latinoamericanos de educación
superior no corresponde a ninguno de los cuatro tipos estudiados por Clark
(1987) en el marco de un análisis comparado de los sistemas de los
países desarrollados. Dicha matriz no se ajusta, propiamente, ni
a la forma de coordinación política, ni a la burocrática,
profesional o de mercado. Tiene elementos de los tres primeros tipos de
coordinación pero los combina de una manera peculiar y deja fuera
otros que son esenciales para la constitución de esos tipos (Schwartzman
1993; Brunner 1994a). Así, por ejemplo, posee elementos de coordinación
burocrática, en la medida que se busca gobernar el sistema mediante
leyes y reglas pero, en general, los organismos centrales de administración
no tienen capacidad de supervisar el cumplimiento de esas leyes y reglas
o las aplican discrecionalmente. Al final, el papel de la burocracia gubernamental
se ve limitado a cursar los fondos destinados por la ley de presupuesto
a las instituciones, sin tener casi ninguna ingerencia en la programación
y uso de esos recursos ni en la efectiva coordinación del desarrollo
del sector oficial. Posee, asimismo, ciertos elementos propios del tipo
de coordinación política, donde se busca constituir una "arena
de negociación" de los diversos intereses que inciden en los sistemas
de educación superior, tanto del Gobierno, como del Parlamento, de
los partidos, de la opinión pública, de las asociaciones empresariales
y de las propias corporaciones a través de sus distintas instancias
de expresión. Pero en vez de existir, efectivamente, una "arena de
negociación", en América Latina esos diversos intereses tienden
a ser acomodados al margen del proceso democrático, sin que exista
un debate público transparente sobre los asuntos de la educación
superior ni se hayan encontrado procedimientos para regular la participación
de los diversos actores. Más bien, lo que tiende a primar es la defensa
de intereses corporativos, facilitada por el hecho de que las instituciones
no necesitan dar cuenta de su gestión ante la sociedad; una actitud
oscilante de los Gobiernos que se mueven entre los polos de la intervención
autoritaria y la total ausencia de políticas; y unas formas perversas
de "politización" del gobierno institucional que frecuentemente llevan
a entrabar las decisiones o a una extrema rigidez de gestión. Ultimamente
puede observarse una forma adicional de expresión corporativa de
las instituciones en varios países de la región, a través
de la actuación colectiva de los autoridades universitarias (en algunos
casos solamente de las universidades oficiales y, en otros, del conjunto
de las instituciones universitarias). Las Asociaciones Nacionales de Universidades
o Consejos de Rectores, en efecto, han pasado a jugar un papel creciente
en la relación entre las instituciones y los Gobiernos, fenómeno
que abarca a sistemas tan distintos como los de Brasil y México,
por un lado, y los de Ecuador, Chile y Nicaragua, por el otro. Por último,
esa matriz básica posee también elementos de lo que Clark
llama coordinación profesional, que se expresaría principalmente
--como ocurre con los mandarines académicos franceses, los profesores
alemanes, los dons británicos o las oligarquías académicas
italianas-- a través de su incidencia sobre las decisiones del Gobierno
respecto al manejo del sistema. Debido a la heterogeneidad y segmentación
del cuerpo docente en América Latina, sin embargo, los elementos
de coordinación profesional adoptan aquí expresiones distintas
que, como vimos, se asemejan más al clientelismo burocrático,
la presión sindical-corporativa o la movilización política-administrativa
de los docentes y de los representantes institucionales. Sólo en
la esfera de las políticas y decisiones de investigación científico-tecnológico
puede decirse que existe una participación de base profesional de
los académicos, a través de las respectivas comunidades disciplinarias.
10.2. Papel del mercado.
En todas partes, los mecanismos de mercado juegan algún papel en
la coordinación de los sistemas de educación superior. Coordinación
de mercado, en el sentido de un tipo o modalidad de coordinación
que descansa en un contexto competitivo de opciones con baja intervención
de una autoridad central, tal como existe en los Estados Unidos, en cambio,
no se conoce en América Latina aunque, desde 1980, la coordinación
del sistema chileno parece haberse movido en tal dirección. De
cualquier forma, todos los sistemas nacionales de la región tienen
algún grado variable de coordinación que es provisto por
el juego de los mercados pertinentes.
- Mercado estudiantil.
Ambos tipos de instituciones --oficiales y privadas, en los distintos
niveles que puedan existir en cada país-- operan con libertad
en el mercado de demandas estudiantiles o mercado de consumidores. En
la mayoría de los casos determinan autónomamente su oferta
de programas, títulos y grados, sin que exista separación
entre el proceso de acreditar conocimientos y el de otorgar los certificados
que habilitan para el ejercicio de las respectivas ocupaciones. En algunos
países, las universidades públicas deben ajustar sus programas
a un esquema de exigencias mínimas centralmente dispuesto; en
otros, las universidades privadas, durante su proceso de reconocimiento
oficial, deben solicitar una autorización para crear nuevos programas.
La competencia intersectorial en este mercado presenta sin embargo un
rasgo particular, que favorece a las instituciones oficiales. En efecto,
cualquiera sean los criterios de admisión de los alumnos a las
instituciones oficiales --de acceso libre (como en el caso de Argentina)
o selectivo (como en Brasil)-- lo habitual es que en este sector los
estudios son gratuitos o el cobro de aranceles es puramente simbólico.
En cambio, las instituciones privadas cobran aranceles de matrícula
que cubren el costo efectivo de impartir las respectivas carreras. Sólo
en el caso de Chile, las universidades oficiales cobran aranceles semejantes
al promedio de las universidades privadas. Pero, incluso en ese caso,
los estudiantes inscritos en las universidades oficiales pueden recurrir
a un crédito fiscal para el pago de sus aranceles, derecho que
no tienen los alumnos que ingresan a las instituciones privadas. Sólo
en unos pocos países, como en Colombia por ejemplo, existe un
régimen de préstamos con fondos públicos para estudiantes
que se matriculan en las instituciones del sector privado.
- Mercado académico.
Asimismo, las instituciones de educación superior forman ellas
mismas, y deben actuar dentro, de un academic marketplace; esto
es, un mercado de posiciones y recursos humanos dispuestos a trabajar
como docentes e investigadores. En la mayoría de los casos, puede
observarse en América Latina que dicho mercado académico
se encuentra severamente limitado por la concepción y práctica
de un funcionariado docente (empleados públicos), la rigidez
de las posiciones institucionales (inamovilidad y otros fueros y garantías),
la escasa competitividad de las remuneraciones dentro de este mercado
(por efecto de disposiciones legales de "isonomía salarial" y
como resultado de las negociaciones sindicales), la natural fragmentación
profesional del mismo, etc. Aún así, es posible constatar,
especialmente a partir de los años 1980 y como efecto de la caída
de los ingresos de las universidades durante la década pasada,
una serie de señales que indican la operación subyacente
de mecanismos típicos de mercado en este ámbito, tales
como la tendencia a introducir remuneraciones diferenciales (legalmente
o de hecho) a través de políticas de incentivos o la separación
de las remuneraciones según funciones (de docencia e investigación);
el establecimiento, para proteger a los investigadores y fomentar la
investigación, de fondos concursables de proyectos (Chile, por
ejemplo) o de una carrera del investigador o sistema nacional de investigación
(México y Venezuela); y diversas formas de multiempleo que proliferan
allí donde las remuneraciones académicas caen por debajo
de cierto nivel y que rompen con la formalidad de la dedicación
exclusiva y la jornada completa. Adicionalmente, a medida que se desarrolla
el sector de instituciones privadas, se amplían las posiciones
académicas y en ocasiones empiezan a aparecer situaciones de
competencia, pudiendo observarse en varios países que docentes
del sector oficial complementan sus ingresos prestando servicios por
hora en instituciones privadas.Mercado de recursos. Sólo
en países con un fuerte sector privado de educación superior
--de numerosas instituciones, instituciones de calidad y con amplia
cobertura-- y/o donde el servicio público docente es pagado,
sin que las instituciones dependan de aportes fiscales automáticamente
concedidos por la ley de presupuesto, puede propiamente hablarse de
que la economía del sistema se halla coordinada por el mercado
de consumidores y que las instituciones compiten por recursos en un
mercado diversificado de fuentes de financiamiento. No es el caso de
los sistemas latinoamericanos, con la sola excepción --parcial,
como se vio-- del sistema chileno. Con todo, en ese país y los
demás de la región --como resultado de la restricción
del gasto público en educación superior-- las instituciones
se están viendo forzadas a procurar recursos en un mercado más
diversificado de fuentes de financiamientos. No sólo recurren
las instituciones en algunos países, incluso las oficiales, con
mayor liberalidad al crédito bancario y, con autorización
de los gobiernos, al crédito internacional provisto por organismos
como el BID y el Banco Mundial sino que, además, compiten por
recursos para la investigación, venden diversos servicios al
gobierno y las empresas, introducen el cobro de matrículas en
sus programas de posgrado y realizan diversos actividades de extensión
que buscan financiar directamente. Una estimación tentativa,
sobre la base de la información disponible para diversos países,
lleva a concluir que las instituciones oficiales captan en la región,
en promedio, entre un 5% y un 10% de su presupuesto para gastos corrientes
de fuentes no-gubernamentales, con la excepción de tres países
--Chile, Costa Rica y Colombia-- donde el cobro de matrículas
solamente representa el 26%, 16% y 10% del costo unitario en las instituciones
públicas (Carlson, 1992:10) (Recuadro
1).
- Mercado reputacional.
Del mismo modo, sólo allí donde existe una relativa competencia
entre las instituciones sobre la base de la calidad de sus programas,
la capacidad de captar alumnos, obtener recursos de fuentes diversificadas
y pagar mejor a sus profesores, puede propiamente hablarse de que existe
una competencia por prestigios. En general, en América Latina
el tipo de coordinación imperante ha buscado evitar o impedir
este tipo de competencia, creando una jerarquía de instituciones
por la vía administrativa o de la asignación de los recursos
públicos. A pesar de ello, existen diversas expresiones que apuntan
hacia la formación de un mercado de reputaciones institucionales
en varios países. Ello se debe en parte al desarrollo de las
instituciones privadas, especialmente en aquellos países donde
algunas de éstas han logrado un sólido desarrollo docente,
y, también en parte, al hecho de que empieza a difundirse un
ánimo evaluativo en las sociedades, de acuerdo al que se busca
identificar las instituciones de excelencia o, lo que es más
frecuente, los programas de mejor calidad en un determinado campo disciplinario
o profesional. Es posible prever que en los próximos años
empezarán a surgir en varios países rankings de
prestigio institucional o de facultades, departamentos o programas,
con el objeto de proporcionar información a los consumidores
y de facilitar sus decisiones al elegir entre una oferta variada y heterogénea.
- Mercado de trabajo.
Por último, las instituciones de educación superior forman
personas que, en posesión de un grado o título, se incorporan
al mercado laboral con expectativas de recibir una retribución
que no obtendrían en caso de no estar en posesión de esos
certificados educacionales. Como muestra la información disponible,
la rentabilidad privada de los certificados de educación superior
sigue siendo alta en América Latina (Cuadro
9), lo que explica, en parte, la fuerte atracción que ejercen
los estudios universitarios. Este mismo hecho ha llevado algunos a sostener
que se estaría produciendo una "devaluación" de los diplomas
universitarios en el mercado laboral, desvalorización que sería
el resultado de la verdadera inflación de graduados que han experimentado
ciertas carreras profesionales. Por el contrario, las tasas de retorno
privado calculadas para varios países de América Latina
en torno a 1990 muestran que, en países pertenecientes a distintos
Grupos según su grado de masificación y con diferente
nivel de desarrollo, se mantienen en torno a un 20% (Cuadro
10).
En cambio, es posible
que la rápida expansión de la masa de diplomados --combinado
con la proliferación de instituciones de escaso o ambiguo prestigio--
pudiera estar incidiendo en una menor capacidad de los títulos
para discriminar habilidades y conocimientos en el mercado. Por otra
parte, las propias rigideces burocrático-corporativas que se
introducen por vía legal en los mercados de las profesiones y
semiprofesiones, reservando monopólicamente ciertos campos a
quienes están en posesión de determinados títulos
universitarios o premiando dichos títulos con remuneraciones
adicionales en la administración pública, presionan en
favor de un aumento de las vacantes, especialmente en ciertas carreras,
contribuyendo a la rigidez de la oferta docente de las universidades
y a su excesivo énfasis profesionalista.
De modo que las relaciones entre las instituciones y los mercados laborales
son un factor permanente que interviene, para bien o para mal, en la coordinación
del sistema, orientando la oferta de servicios educacionales, estimulando
la valorización o desvalorización de los certificados, impulsando
el crecimiento diferencial de diversas áreas dentro de las instituciones
e incidiendo sobre el propio mercado interno de posiciones académicas.
Coordinación
y Complejidad
11. Los sistemas de educación
superior de la región han alcanzado, en distinto grado según
su Grupo de pertenencia, niveles crecientes de complejidad, los que difícilmente
puede ya ser manejados dentro del esquema de coordinación surgido
a comienzos de este siglo y que aún se mantiene en pie.
11.1. En la práctica,
dicho esquema emergió en la etapa formativa de esos sistemas, cuando
su base institucional era predominantemente pública y exclusivamente
universitaria y su cobertura era estrictamente elitaria, no alcanzando,
en el mejor de los casos, a 6 de cada 100 jóvenes del grupo de
edad y, en promedio, a una tasa de escolarización inferior a un
2%.
11.2. La verdadera "revolución
de los números" que experimentó la educación superior
latinoamericana a partir de los años 1950 --en términos
de población estudiantil, docentes, instituciones, programas y
recursos-- sólo pudo ser administrada bajo ese esquema mediante
la combinación de Estados cada vez más ausentes de la coordinación
de los sistemas pero que aumentaban el gasto público en el sector
oficial, junto con aceptar legalmente o de facto un mercado relativamente
desregulado de ofertas y demandas de servicios privados de enseñanza
superior. Los logros obtenidos bajo esa forma de coordinación son
tan significativos como los problemas que generó.
12. Entre los primeros destaca
la masificación de la enseñanza superior, la diversificación
de la oferta de estudios, la formación de una profesión
académica y la instalación, en un núcleo de universidades
de cada país, de una capacidad de investigación científico-tecnológica
y de formación de posgrado. En cada país, dichos logros
se han alcanzado de manera más o menos exitosa. En su conjunto,
ellos determinan las fortalezas que pueden tener los sistemas de educación
superior de la región.
13. Simultáneamente,
esos mismos procesos llevados a cabo bajo esa forma de coordinación
han generado innumerables problemas que están en la base de la
actual percepción de que la educación superior latinoamericana
enfrenta una severa crisis de crecimiento y de adaptación a las
nuevas condiciones del desarrollo de los países. Los síntomas
de esa crisis son variados y se expresan de diversa manera en cada país.
Sin embargo, tienen expresiones comunes en todos, pudiendo agruparse en
cuatro categorías:
- síntomas de desajuste
estructural de los sistemas;
- síntomas de parálisis
institucional;
- síntomas de mal funcionamiento;
y
- síntomas de agotamiento
del modelo de coordinación.
2.
LA CRISIS DE LA EDUCACION SUPERIOR
Desajustes
Estructurales
14. Los procesos de diferenciación
de los sistemas de educación superior ocurridos durante las décadas
recientes, especialmente en los últimos veinte años, han
dado lugar en casi todos los países --salvo aquellos de los Grupos
E (sistemas nacionales pequeños en países con alta incidencia
de la matrícula estudiantil en la población) y F (sistemas
de tamaño menor con tasas bajas de escolarización)-- a una
creciente confusión de los límites y tipos institucionales.
14.1. Niveles. La
división binaria entre instituciones universitarias y no-universitarias,
formalmente impecable, no corresponde en la realidad a una línea
tajante de demarcación. En el caso de Brasil, por ejemplo, para
ciertos efectos se emplea tal clasificación (distinguiendo entre
universidades, federaciones y establecimientos aislados) pero, desde el
punto de vista de la duración de los estudios, todos los programas
aparecen como conduciendo a diplomas de nivel 6 según la clasificación
de la CINE; esto es, programas que llevan a un primer grado universitario
superior o equivalente. Por otra parte, en la mayoría de los países
las propias universidades ofrecen algunos programas de Nivel 9 que conducen
a un diploma que no equivale a un primer grado universitario. En otros
casos, como en Chile por ejemplo, existen instituciones no-universitarias
(los institutos profesionales) que ofrecen programas conducentes a un
título profesional que para todos los efectos académicos
es equivalente al que confieren las universidades para las mismas carreras.
De manera semejante a lo
que ha ocurrido en los países de la OECD (Teichler, 1988), se ha
alcanzado por lo tanto en los sistemas latinoamericanos, un grado de diferenciación
que ya no se compadece con la simple división binaria de dos niveles
institucionales, pudiendo encontrarse, dentro de cada categoría,
una gran diversidad de tipos institucionales, tanto de universidades como
de instituciones no-universitarias. Desde este punto de vista, la escena
de la educación superior en América Latina, tomada en su
conjunto, se parece más al sistema de los Estados Unidos que a
cualquiera otro. Igual como allá, existe un número total
de instituciones superior a las tres mil, aunque en el caso de América
Latina los alumnos corresponden a un 60% de la población estudiantil
de los Estados Unidos. Igual como en este país, existen en la región
centenares de instituciones que ofrecen carreras de nivel 6 del CINE,
tanto oficiales como privadas y, junto a ellas, más de dos mil
instituciones públicas y privadas que ofrecen carreras de ciclo
medio y corto. Además, igual como allá, existen aquí
entidades aisladas o especializadas de formación profesional y
un número, que en el caso de América Latina es pequeño,
de unidades académicas que ofrecen estudios de posgrado conducentes
a maestrías y doctorados. Pero mientras en los Estados Unidos existe
una clasificación comúnmente aceptada para el caso de las
universidades, en cambio en América Latina tal denominación
es usada para una heterogénea variedad de instituciones oficiales
y privadas, cuyo tamaño puede fluctuar entre más de 200
mil alumnos en un extremo hasta menos de mil alumnos en el otro; cuyas
funciones pueden ser altamente complejas o de extrema ssimplicidad; cuyos
programas pueden abarcar en su mayoría estudios de nivel de licenciatura
y posgrado o estar íntegramente dedicados a unas pocas programas
rutinarios de formación profesional; y cuyos presupuestos anuales
oscilan entre más de 300 millones de dólares y menos de
uno.
14.2. Diversificación.
Tampoco resulta claro, a la luz de los antecedentes disponibles, que la
diferenciación de la base institucional de los sistemas haya producido
una efectiva diversificación de la enseñanza superior en
función de las demandas del mercado de trabajo, de las dinámicas
del crecimiento económico y de los intereses más variados
de una población estudiantil en expansión. Según
Clark Kerr (1991), los sistemas de educación superior deberían
atender a la formación de tres niveles de personal calificado,
que él llama, respectivamente, el nivel de los conocimientos superiores
y cambiantes, de gente que trabaja por su cuenta o supervisa a otros y
que incluye la gama de actividades más sofisticadas en todos los
campos, aquellas más innovativas y de mayor nivel intelectual agregado,
que Reich (1992) atribuye a un segmento de personal que denomina de los
"analistas simbólicos"; el nivel de la competencia ocupacional
establecida, donde las personas trabajan bajo supervisión general
en tareas de ejecución y usando conocimientos más tradicionales
(por ejemplo, los ingenieros aplicados, la mayoría de los contadores
y abogados, etc.); y el nivel del personal que labora bajo supervisión
específica empleando destrezas técnicas de uso común.
Según muestra el mismo Kerr, existe en el contexto de los países
industrializados una "gran interrogante" sobre la proporción de
personas que deben ser formadas en cada nivel. Atendiendo a la experiencia
internacional comparada, señala que en esos países puede
estimarse que para aprovechar de manera efectiva a los profesionales del
más alto nivel de la actividad intelectual, cada uno debe ir acompañado
aproximadamente de cinco a diez personas capacitadas en los otros dos
niveles. Las cifras de California, para los tres niveles, son respectivamente
de 16%, 30% y 54%; en los Estados Unidos, Japón y la ex Unión
Soviética, hacia finales de la década de 1980, la proporción
de alumnos formados para el primer nivel de actividades fluctuaba entre
un 10% y un 15%. En América Latina, en cambio, pareciera existir
una excesiva concentración del esfuerzo educacional en la formación
profesional de personal de primer nivel, a través de programas
universitarios de cinco o más años de duración (como
se desprende del Cuadro 5), en tanto que se
descuida o "privatiza" en general la formación para los dos restantes
niveles. Adicionalmente, con la sola excepción de Brasil, los sistemas
latinoamericanos de educación superior cuentan con una débil
estructura de estudios de posgrado para la formación de personal
del tipo "analistas simbólicos", incluyendo científicos
e ingenieros de investigación y desarrollo.
Lo anterior obedece seguramente
al prestigio tradicional investido en las universidades y sus títulos,
así como al hecho de que una alta proporción de los estudios
en carreras conducentes a la formación de personal de segundo y
tercer nivel son pagados, mientras que el acceso a las universidades es
en general abierto (no selectivo) y gratuito en cuanto toca a las universidades
oficiales.
Por otro lado, las políticas
nacionales de educación superior tienden a concentrarse casi exclusivamente
en las universidades, dejando de lado a las instituciones no-universitarias.
De esa forma, la diferenciación de la base institucional de los
sistemas se ha producido en general al margen de cualquier diseño,
lo cual ha resultado en una progresiva segmentación de los distintos
niveles y una escasa interconexión entre las distintas instituciones,
dificultándose con ello la transferencia de alumnos desde un nivel
al siguiente.
14.3. Sectores. Aunque
la distinción entre los sectores oficial o público, con
sus diversos niveles de dependencia administrativa (nacional o federal,
estadual, regional, provincial y municipal o local) por un lado, y privado
por el otro, parece a primera vista más nítida, en la práctica
existen diversas situaciones especiales donde ambos sectores se sobreponen
o distancian, de modo que la línea que los separa es más
sinuosa de lo esperado. La heterogeneidad del propio sector institucional
privado, y su trayectoria de desarrollo que en varios países comprende
un siglo o más, contribuye a las dificultades de esa demarcación.
En efecto, como señalan Balán y García de Fanelli
(1993) "el surgimiento y la consolidación de un sector privado
de educación superior en América Latina antecede con mucho
al debate actual sobre la privatización, que tiene lugar en el
contexto de los programas de ajuste económico y reestructuración
del Estado de los últimos quince años. En realidad, la fundación
de ese sector fue relativamente precoz para estándares internacionales".
Durante su desarrollo han aparecido diversos tipos de instituciones, tanto
de universidades privadas como de instituciones privadas de nivel no-universitario,
según se vio más arriba, y los Gobiernos han empleado también
diferentes políticas para regular o desregular el crecimiento del
sector. Como resultado existe hoy un panorama institucional altamente
heterogéneo en este sector, con unos pocos rasgos comunes: las
instituciones privadas (sobre todo universidades) tienden a ubicarse geográficamente
en las regiones metropolitanas o más desarrolladas de los países;
el tamaño de las instituciones tiende a ser pequeño, con
un bajo número promedio de alumnos; salvo escasas excepciones,
estas instituciones son exclusivamente docentes de pregrado; su oferta
tiende a concentrarse en áreas del conocimiento de alta demanda
y reducidos costos de producción, donde los gastos en equipamiento
y materiales de enseñanza son pequeños y existe una abundante
provisión de personal docente; los profesores son contratados generalmente
por hora y su calificación académica es menor que la de
los docentes del sector institucional público; su clientela tiende
a ser segmentada, de modo que mientras las instituciones de élite
reclutan a estudiantes de hogares con ingresos altos las demás
instituciones sirven a una clientela más amplia, pero siempre en
condiciones de pagar los aranceles; y su financiamiento proviene casi
exclusivamente del cobro de matrículas.
Estos rasgos, propios de
la dinámica de desarrollo de las instituciones privadas, explican
que mientras las universidades del sector tienden sólo a replicar
más concentradamente el modelo de oferta de servicios docentes
de la universidad pública, sin constituir una verdadera fuente
de diversificación e innovación en los sistemas, en cambio
las instituciones privadas no-universitarias, al mantenerse más
cerca de la demanda de jóvenes que aspiran a incorporarse rápidamente
al mercado de trabajo, tienden a ofrecer una mayor variedad de formaciones
y pueden ser más sensibles a los cambios en los mercados de trabajo.
14.4 Balance. En suma, desde el punto de vista estructural se percibe
que los sistemas de los países que pertenecen a los Grupos A, B,
C y D --que son los más complejos y cuentan con bases institucionales
más diferenciadas-- carecen de una adecuada arquitectura o diseño
organizacional, crecen inorgánicamente, con un sesgo favorable a
las universidades, y sin que pueda estimarse que la aguda diferenciación
producida haya redundado en una efectiva diversificación de cara
a las necesidades de la economía, de las dinámicas del mercado
de trabajo y de las expectativas de los jóvenes que aspiran a cursar
estudios superiores.
Parálisis institucional
15. Síntomas de una
progresiva parálisis institucional se perciben con nitidez en varios
países, pudiendo adoptar distintas expresiones. En el caso de muchas
universidades oficiales --metropolitanas o localizadas en regiones o provincias-,
un período relativamente largo de restricciones presupuestarias
(durante los años 1980) hizo caer las inversiones en infraestructura,
bibliotecas y equipamiento; las remuneraciones pagadas a la mayoría
de los docentes son bajas y en algunos países se ha ido produciendo
una rigidización de las posiciones académicas y un envejecimiento
de los planteles docentes; la organización académica de
facultades y escuelas ha tendido a burocratizarse y, allí donde
existen departamentos, éstos muchas veces no funcionan; los programas
de enseñanza permanecen inalterados durante largos períodos
a pesar de la constante renovación de los conocimientos en las
diversas disciplinas y de los cambios que están ocurriendo en los
mercados de trabajo profesional; los tradicionales métodos pedagógicos
de "lecciones frontales" al nivel del pregrado perviven incluso en situaciones
donde los alumnos se han multiplicado hasta no encontrar cabida en las
salas de clases (Schwartzman, 1991; Courard, 1992).
16. Además, como se
indicó anteriormente, las universidades oficiales no han descubierto
hasta el presente una forma de gobierno que combine un grado suficiente
de legitimidad interna y de eficacia, hallándose la mayoría
de ellas entrabadas por un modelo de co-gobierno burocratizado que es
altamente sensible a las presiones corporativas de los sindicatos o agremiaciones
docentes y del personal no-académico. Asimismo, deben actuar dentro
de un marco de restricciones legales y administrativas que, frecuentemente,
introducen un grado adicional de ineficiencia, sin por otro lado servir
como efectivos controles de calidad o como mecanismos de coordinación
del sector público institucional.
17. En el otro sector, las
instituciones privadas más complejas y selectivas, de mayor calidad
por ende, aunque han logrado soluciones más eficaces desde el punto
de vista de su gobierno interno y que tienden, en ocasiones, a ser más
eficientes y tener una mejor gestión financiera y académica,
entre otras cosas por su mayor independencia frente a controles burocráticos
del Estado y un régimen laboral más flexible, sin embargo
suelen aparecer como verdaderos "enclaves elitarios" dentro del sistema.
Atienden a una población numéricamente pequeña y
reclutada casi exclusivamente de entre los sectores de mayores ingresos
en la sociedad. Además, a diferencia de las instituciones oficiales,
que son de carácter pluralista, estas otras instituciones poseen
frecuentemente una marcada identidad --confesional o ideológica--
lo que las coloca en una situación especial, pudiendo restarle
proyección cultural a su función educativa dentro de la
sociedad.
18. Por su parte, las instituciones privadas que operan principalmente como
un dispositivo de absorción de demandas estudiantiles y de certificación
educativa, que son la mayoría dentro de este sector, tienden por
lo general a tener un dinamismo exclusivamente vinculado a esas demandas,
sin preocuparse mayormente por la calidad del servicio que ofrecen. Su régimen
de financiamiento, basado únicamente en el pago por los alumnos de
un arancel de matrícula, impide que puedan transformarse en instituciones
más complejas; no les permite asumir funciones de investigación
o, siquiera, de cultivo de una mayor erudición, y las limita a trabajar
con un cuerpo docente compuesto sólo por docentes de dedicación
horaria ("profesores-taxi") que circulan entre varias instituciones atendiendo
un numeroso recorrido de cursos, pruebas y exámenes. Las instituciones
de esta categoría tienden, además, a restringir su oferta
a aquellas carreras con una demanda segura y un bajo costo de producción,
transformándose rápidamente en entidades rutinizadas, verdaderas
"fábricas de certificación".
Mal funcionamiento de los sistemas
19. Tanto autoridades públicas
nacionales, como diversos analistas (ICFES, 1990) y algunas agencias internacionales,
especialmente en el caso del Banco Mundial (Banco Mundial, 1993 y Winkler,
1990), han manifestado que la crisis de los sistemas se expresa, además,
claros síntomas de mal-funcionamiento. Ello se observa principalmente
en tres dimensiones: escasa calidad de los procesos y productos,
baja equidad de los sistemas y abundantes problemas de eficiencia
interna.
20. Calidad. En relación
al primer aspecto, se ha sostenido (Schwartzman, 1990), que la cuestión
de la calidad académica surge como una preocupación relativamente
reciente en América Latina. Expresaría las inquietudes de
distintos actores vinculados al campo de la educación superior.
20.1 Las profesiones
tradicionales. Médicos, abogados e ingenieros, que constituyen
la base del modelo clásico de la universidad formativa de las "grandes
profesiones" en América Latina, reaccionan frente a lo que perciben
como un deterioro generalizado de la enseñanza universitaria producto
de la rápida masificación, los bajos niveles de escolarización
de los ingresantes, el descrédito de las prácticas pedagógicas
convencionales, y la inflación de los certificados educacionales.
20.2.Los estudiantes
y sus familias. Su percepción es que la ES ya no proporciona
a los jóvenes las mismas garantías de empleo y prestigio
que antaño. En las capas altas, dicha reacción se ve agudizada
frente a la incapacidad de que acusan a las viejas universidades públicas
para formar a las élites, tarea que empieza a ser encomendada a
unas pocas universidades privadas. Por el contrario, los nuevos sectores
sociales emergentes, a medida que acceden a la ES, satisfacen parcialmente
sus anhelos de movilidad intergeneracional, pero sus hijos experimentan
la frustración de no encontrar muchas veces cabida en el mercado
debido al bajo nivel atribuido a sus títulos o a la intensa competencia
entre los numerosos diplomados que egresan de las instituciones.
20.3.Académicos
y científicos. Para ellos, la mala calidad de la ES latinoamericana
se manifiesta, antes que todo, en la escasa difusión de las posiciones
académicas ligadas a la investigación, en la proliferación
de centros universitarios puramente docentes, en la falta de condiciones
y estímulos adecuados para desarrollar su trabajo y en la existencia
de sólo un escaso número de programas de posgrado de buen
nivel, donde desearían ejercer la enseñanza.
20.4.Los nuevos
maestros de tercer nivel. La masificación y diferenciación
de la enseñanza superior ha hecho surgir una nueva (semi)profesión
académica, poblada por docentes que trabajan a tiempo parcial en
centenares de instituciones de diverso nivel y que reciben un tratamiento
y gozan de un status por completo distinto al de los antiguos catedráticos
de las viejas profesiones y al de los académicos modernos que se
desempeñan simultáneamente en la investigación y
la enseñanza. Como se vio, los docentes de tercer nivel superan
en América Latina, actualmente, el número de 600 mil, habiéndose
estimado que no más de un 10% pertenece a la élite, aquella
que investiga, ejerce la docencia en programas de posgrado y recibe reconocimiento
académico, social y económico suficiente por las funciones
que desempeña. Para el grupo mayoritario de los maestros de tercer
nivel, los problemas de calidad están indisolublemente ligados
a su propio e inestable estatuto, a las bajas remuneraciones que perciben,
al escaso apoyo que encuentran y a las condiciones deterioradas en que
frecuentemente deben actuar. Su identidad con la disciplina o la profesión
suele ser baja y, en muchos casos, sus asociaciones sindicales o gremiales
apenas llegan a preocuparse de algo más que de los aspectos burocráticos
y económicos de la carrera docente.
20.4.Agentes externos.
Las expectativas exógenas respecto a la calidad de los productos
de la ES no han sido ni demasiado variadas ni han tenido suficiente intensidad
en la región, por lo menos hasta hace pocos años. Sin embargo,
durante los últimos años las empresas han empezado a manifestar
su descontento con la formación de los profesionales y técnicos
que deben contratar; los usuarios de servicios profesionales empiezan
poco a poco a manifestarse cuando ven frustradas sus expectativas de recibir
un servicio de calidad, y los medios de comunicación se preocupan
ahora, aunque sólo sea incipientemente, por la calidad y pertinencia
de las actividades que desarrollan las instituciones.
20.5.Los gobiernos.
Aunque usualmente carecen de políticas para conducir el desarrollo
de los sistemas, limitándose a transferir recursos fiscales y a
responder a las contingencias y presiones más inmediatas, resulta
evidente que, sobre todo a partir de la década pasada, algunos
gobiernos han empezado a preocuparse seriamente por la eficiencia del
gasto que realizan en la educación superior, por la proliferación
de instituciones y por la ausencia de regulaciones que permitan garantizar
la solidez y calidad del sistema (Recuadro
2).
21. Equidad. En relación
al segundo aspecto, se ha constatado en el sector oficial que la combinación
entre educación gratuita y financiamiento público automáticamente
asegurado es explosiva desde el punto de vista de la equidad. Para América
Latina en su conjunto se estima que en 1987 un 50% del subsidio público
a la educación superior beneficiaba a alumnos provenientes del
quintil más alto en la distribución del ingreso. En contraste,
los estudiantes provenientes de hogares ubicados en el quintil más
bajo apenas recibían el 5% de ese subsidio. O sea, los alumnos
ricos se beneficiaban 10 veces más del subsidio que los alumnos
pobres. Además, se ha estimado que alrededor de un 40% de dicho
subsidio proviene del cobro de impuestos no progresivos a la compraventa
de mercancías, que afecta desproporcionadamente a los sectores
de menores ingresos y con escasa representación en la enseñanza
superior (Carlson, 1992:14). Lo dicho significa que, en la práctica,
una alta proporción de los alumnos del sector público universitario,
proveniente de los tres quintiles superiores de la distribución
del ingreso, recibe sin costo directo su educación superior y obtiene,
más adelante, significativas ventajas monetarias y no-monetarias
a lo largo de su carrera ocupacional. Sólo una reducida proporción
de alumnos de bajos ingresos (provenientes de los dos quintiles inferiores)
se beneficia con ese mismo tratamiento preferencial. Según un reciente
estudio del Banco Mundial (1993:6), mientras en América Latina
sólo un 15% de la población está compuesta por empleados
"de cuello y corbata", sus hijos representan el 45% de la matrícula
de la enseñanza superior (Recuadro
3).
22. Eficiencia interna.
En relación con el tercer aspecto, existen incontables señales
que llevan a pensar que el grado de eficiencia interna de las instituciones
oficiales (medido por las tasas de graduación y el tiempo demandado
para producir un graduado) es baja. Por ejemplo, se estima que en Venezuela
el subsistema universitario público demora en promedio 16 años
para producir un graduado, o sea, el fisco debe desembolsar tres veces
el costo ideal por graduado (Wolff & Brunner, 1992:4), situación
que es similar en el caso de las universidades oficiales de Nicaragua
(Brunner & Eduards, 1994). Por su parte, en Chile, las instituciones
oficiales ocupan en promedio 9,2 años para formar graduados cuyas
carreras, nominalmente, exigen una duración de 5 años, costando
el proceso formativo cerca de dos veces el valor ideal (Brunner &
Briones, 1992:27). En otros sistemas públicos, en tanto, con una
provisión relativamente más abundante de recursos públicos,
como es el caso del Brasil, se observa que el gasto público por
alumno de las instituciones federales puede llegar a cifras consideradas
comparativamente como exorbitantes (más de U$8.000), versus un
gasto público de alrededor US$ 1.400 en Chile, Costa Rica y Venezuela
y un gasto promedio inferior a US$1000 para el conjunto de los países
de la región, exceptuado Brasil.
La reducida eficiencia y altos costos de los graduados se explica, en parte,
por las altas tasas de deserción que a su vez son producto de la
baja selectividad de los sistemas de ingreso a la universidad pública,
la mala calidad de la formación de nivel secundario y al hecho de
que un número creciente de alumnos, junto con estudiar, trabajan.
Asimismo, incide el hecho de que en las instituciones públicas las
razones alumno/docente y docente/personal administrativo son relativamente
bajas; esto es, los docentes trabajan con pocos alumnos y existen numerosos
administrativos en proporción a los docentes. Además, influye
el hecho de que los docentes han conseguido, en diversos países,
situaciones de privilegio, como se muestra en el Recuadro
4 para el caso de Venezuela. Algo similar ocurre en las instituciones
oficiales en relación con el personal no-docente. Por ejemplo, el
Rector de la Universidad Nacional de Córdoba informaba hace algún
tiempo que esa institución "destina el 50% de su presupuesto al pago
de los salarios de los no-docentes; con el otro 50% se pagan los sueldos
docentes". En esa universidad, "los sueldos para la administración
duplican los sueldos para la docencia". Según esa misma autoridad
universitaria, al momento de asumir su cargo, en el área del rectorado
de su institución se encontraban empleadas 1007 personas que se distribuían
así: personal de ejecución 27, personal de supervisión
417 y personal superior 563 personas (Delich, 1990:69).
Agotamiento del modelo de coordinación
23. Lo dicho hasta aquí
lleva a concluir que se ha producido un verdadero agotamiento del esquema
de coordinación vigente entre las instituciones, el Gobierno y
los mercados pertinentes. Como se vio antes, dicho modelo gira en torno
a un Estado relativamente ausente pero benevolente en la asignación
de recursos fiscales al sector de instituciones oficiales y a un mercado
relativamente desregulado en el caso de las instituciones privadas.
24. Según señalan
diversos estudios, el eje o pivote de dicho esquema de coordinación
consiste en el empleo de un dispositivo semi-automático para la
transferencia de recursos públicos al sector de instituciones oficiales,
basado en asignaciones anuales fijas que se hallan determinadas por la
ley o consagradas por la práctica. En general, se emplea este mecanismo
combinado con un dispositivo negociado de incrementos anuales cada vez
que el ciclo económico y las políticas fiscales permiten
otorgar un aumento en relación al presupuesto del año anterior.
De hecho, tanto el monto principal como los incrementos son distribuidos
en función del presupuesto que ha correspondido a cada universidad
el año anterior, práctica que a la larga genera un patrón
relativamente estable de repartición de los recursos públicos
entre las universidades oficiales.
25. Esta modalidad de asignación
del gasto público en educación superior posee una serie
de rasgos comunes entre los distintos países,
[7] independientemente del Grupo en que se hallan clasificados sus
sistemas (Brunner, 1993):
25.1. Beneficia exclusivamente
a las instituciones oficiales cuyo rasgo definitorio es, precisamente,
el hecho de que son financiadas en su casi totalidad o predominantemente
a través de asignaciones automáticas fijadas anualmente
en el presupuesto nacional. La regla es: "sólo las instituciones
erigidas con carácter público reciben aportes automáticos
del Estado; sólo las instituciones que reciben ese tipo de subsidio
son reconocidas como instituciones públicas".
25.2. El monto asignado se
determina en base al presupuesto del año anterior, incrementado
--o reducido-- según la coyuntura fiscal, las políticas
de la hacienda pública y el resultado de las negociaciones intraburocráticas
dentro del Gobierno y de éste con los actores corporativos del
sistema que pugnan por aumentar su participación en el presupuesto
nacional. El eje de las asignaciones automáticas es su carácter
inercial; ellas no miran ni a los inputs requeridos ni a los
outputs esperados, los cuales son considerados "datos fijos".
25.3. En la mayoría
de los casos, la determinación del monto total a ser asignado
a las instituciones públicas es efectuada por los organismos encargados
de formular y aplicar las políticas fiscales, trátese del
ministerio de hacienda, la secretaría de planificación o
un departamento cercano a la presidencia. El ministerio de educación
ejecuta las transferencias y actúa, en primer instancia, como arena
de negociación con las universidades. Asimismo, está
en la primera línea cuando llega el momento de un conflicto presupuestario,
aunque la resolución del mismo, habitualmente, esté más
allá de su alcance.
25.4. Los subsidios otorgados
a cada institución se definen conforme a un criterio histórico
de distribución que, por lo general, ha ido desarrollándose
y cristalizando a lo largo del tiempo, producto de negociaciones ad-hoc
y de estimaciones sobre el tamaño (matrícula), composición
de funciones y estructura de costos de las carreras ofrecidas por las
diversas instituciones beneficiadas. Por lo mismo, las asignaciones responden
más a la evolución del gasto en el pasado que a previsiones
futuras. En general, la universidad nacional más antigua y las
nuevas universidades creadas bajo un proyecto de excelencia académica
tienden a tener una participación privilegiada en el gasto en comparación,
por ejemplo, con las universidades regionales o provinciales lo cual --combinado
con los variables grados de eficiencia interna de las instituciones--
se manifiesta en un gasto por alumno que puede llegar a ser altamente
dispar entre las distintas instituciones de un mismo país.
[8]
25.5. La distribución
de recursos entre las instituciones cambia sólo lentamente
a lo largo del tiempo. Dichos cambios pueden resultar de diversos factores:
creación de nuevas instituciones, alteración en la estructura
y tamaño de algunas instituciones existentes, favoritismo político
de un gobierno hacia una o más instituciones durante un período
de tiempo suficientemente largo como para introducir un cambio en la fórmula
distributiva, negociaciones exitosas de algunas de ellas o su crecimiento
explosivo por creación masiva de vacantes o apertura de nuevas
carreras de alto costo (como una Escuela de Medicina, por ejemplo), etc.
En todo caso, cualquier cambio drástico tenderá a ser combatido
por aquellos establecimientos no-beneficiados, lo que frecuentemente fuerza
a los respectivos gobiernos y ministerios de educación a "ocultar"
las asignaciones que puedan alterar la fórmula distributiva. Las
instituciones, por su parte, suelen demandar --y a veces obtienen-- que
la fórmula distributiva se consagre legalmente. En algunos casos
han conseguido, además, que el Gobierno sea obligado por la Constitución
o la ley a destinar un porcentaje fijo del PNB o del presupuesto nacional
o de la recaudación tributaria a la educación superior o
a un grupo de instituciones. En suma, el mecanismo de asignaciones automáticas
tiende a una relativa rigidez, la pauta de distribución cambia
sólo lentamente y sin relación con la evolución de
los "productos" o la productividad de las instituciones y su uso genera
inevitablemente presiones en favor de su consagración legal.
25.6. En cualquier caso,
los subsidios canalizados por esta vía reflejan una intrincada
red de relaciones de peso y fuerza entre las instituciones oficiales
y de éstas con el Estado, y expresan el entramado de intereses
cristalizados en esas relaciones. El gasto y su distribución no
reflejan una política deliberada de desarrollo del sistema. Desde
el punto de vista de las instituciones, el juego consiste en obtener incrementos
anuales del presupuesto asignado, habitualmente comprometiendo recursos
anticipadamente o, incluso, generando un déficit. Desde el punto
de vista del gobierno, el juego consiste en negociar los incrementos "a
la baja" en tiempos de estrechez de la caja fiscal y en aumentarlos cuando
la coyuntura económica lo permite.
25.7. Las instituciones públicas
se vuelven más y más dependientes del gobierno a medida
que aumenta la proporción de recursos asignados por el Estado,
sin que éste pueda usar ese poder de una manera efectiva. Según
señala Martin Trow (1989:44) el gobierno y sus agencias tienen,
por supuesto, "el poder económico y pueden amenazar con el castigo
financiero a los recalcitrantes o morosos. Sin embargo, semejantes armas
atómicas son inservibles contra la guerra de guerrillas" que libran
las universidades en torno al incremento de su presupuesto. Así,
paradojalmente, "mientras mayor es la dependencia de las universidades
del financiamiento estatal, más impotente es el gobierno para usar
sus instrumentos financieros como una palanca de políticas o de
control".
25.8. Esta modalidad de asignación
tiende a imprimir al vínculo entre el Estado y las instituciones
un carácter de relación de fuerza, negociación y
presión corporativas, limitando la independencia de las instituciones
oficiales y la transparencia que debieran tener los procesos de apropiación
de los recursos públicos. Incluso, es posible observar la constitución
de verdaderas relaciones de padrinazgo y clientelares entre algunas instituciones
y sus "padrinos" en la arena política (Lucio & Serrano, 1992a,
Kent 1990) (Recuadro 5). En
estas circunstancias se genera asimismo un interés especial de
los gobiernos en la designación de las autoridades universitarias,
a fin de favorecer la presencia de "interlocutores razonables" en esas
posiciones, y fuerza a las instituciones a actuar en términos de
influencia corporativa y la movilización de recursos sindicales.
25.9. También el uso
por parte de las instituciones de los recursos asignados presenta
un alto grado de rigidez. La mayor parte debe destinarse al pago de remuneraciones
de acuerdo con pautas relativamente inflexibles de "isonomía salarial",
así como al pago de reajustes y otros beneficios asociados habitualmente
a la carrera académica. Sólo una proporción marginal
de los recursos puede ser usada con fines "programáticos" o de
desarrollo de la institución.
[9] El principio operativo termina siendo, por lo tanto: "a mayor
personal contratado, mayor el subsidio de continuidad y mayores las probabilidades
de obtener un incremento presupuestario".
26. Del análisis anterior
se siguen diversas consecuencias que parecen estar en el corazón
de la crisis y que son causadas, esencialmente, por la modalidad empleada
para el financiamiento de la educación superior.
26.1. Ausencia de políticas.
Mediante el uso de esos mecanismos es prácticamente imposible que
los gobiernos puedan formular y aplicar políticas más o
menos coherentes de desarrollo de la educación superior. En efecto,
el esquema básico de financiamiento empleado, consistente en asignaciones
presupuestarias automáticas (e idealmente incrementales) a las
instituciones públicas y en el autofinanciamiento del sector privado
por vía del mercado de matrículas, convierte al gobierno
en lo que suele llamarse "cheque book government" (Van Vught,1989:42),
cuyo papel se limita al pago de las cuentas provenientes de las instituciones
públicas (principalmente las remuneraciones del personal académico
y administrativo) mediante transferencias anuales del presupuesto nacional
y a una función de prescindencia benevolente (des-regulación)
en el caso de la educación superior privada. De este modo, los
gobiernos se ven llevados a abandonar uno de los instrumentos más
eficaces con que cuentan para orientar el desarrollo de la educación
superior. Convierten el manejo del tesoro público, en este sector,
en caja pagadora de una estructura institucional librada a su propio funcionamiento,
sin vincular las asignaciones a ningún parámetro: ni al
costo de los inputs ni a resultados, ni menos al grado de eficiencia,
rendimiento, calidad o equidad de las funciones desempeñadas.
26.2. Control por la demanda.
Ambos tipos de financiamiento, público y privado, son conducidos
desde el lado de la demanda, con la diferencia de que en el primer caso
la demanda se ejerce por las instituciones sobre el Gobierno mientras
que en el segundo se ejerce por los alumnos sobre las instituciones. Como
bien señala Lincoln Mattos (1989:6), lo dicho significa que en
el caso de los desembolsos gubernamentales "el proceso decisorio es comandado
por la demanda"; las asignaciones en que debe incurrir el tesoro público
son determinadas unilateralmente por las instituciones, las que fijan
su nivel de gasto en función de lo gastado el año anterior
(continuidad) y del ritmo en que deciden expandir sus actividades (incremento),
trátese del número de vacantes ofrecidas, carreras y escuelas
creadas, personal que contratan, etc. Frecuentemente, los gastos van por
delante de los recursos asignados; se genera así un deficit que
el Estado debe cubrir mediante suplementos o durante el próximo
ejercicio presupuestario. La táctica más usual es la de
provocar "hechos consumados", para así validar las demandas financieras
frente al Estado.
26.3. Presión incremental.
En el caso del subsistema público, el hecho de que el financiamiento
sea conducido por la demanda lleva inevitablemente a presiones de gasto
y conduce a los Gobiernos a complejas negociaciones políticas con
las corporaciones universitarias. Lo que éstas buscan, en efecto,
es cubrir mediante las asignaciones del tesoro público el gasto
ordinario de continuidad, que incluye básicamente el pago anual
del personal, el cual llega a representar hasta cerca de un 100% del gasto
total. Esto, combinado con el hecho de que dicho personal goza de inamovilidad,
"isonomía salarial" (Klein & Schwartzman, 1992), reajustes
automáticos, incrementos por antigüedad y otras franquicias,
transforma esta parte del gasto en un una demanda insoslayable, tras la
cual es posible movilizar con relativa facilidad las presiones sindicales
y corporativas cada vez que los Gobiernos se muestran renuentes a satisfacerlas
en los niveles esperados (Kent, 1990). Dichos niveles tenderán,
por su lado, a elevarse de año en año bajo la presión
de las nuevas actividades y compromisos, de donde se sigue que el esquema
de asignaciones automáticas se transforma, salvo circunstancias
especiales como ocurrió durante la década pasada, en un
esquema incremental de gastos.
26.4. Intercambio ineficiente.
En la práctica, la asignación de recursos por esta vía
desemboca en un alto grado de rigidez, conduciendo a una especie de acuerdo
o pacto entre las universidades y el Gobierno, de acuerdo al cual aquellas
operan con bajos niveles de eficiencia interna mientras que el Gobierno
evita potenciales conflictos políticos. Bajo esta modalidad de
relación, las negociaciones (y los posibles conflictos) se limitan
a fijar el margen de incremento anual.
26.5. Efectos sobre la
estrategia gubernamental. Sin embargo, desde el punto de vista de
los gobiernos, la mecánica de financiamiento adoptada lleva a que
éstos busquen congelar el gasto directamente transferido a las
instituciones de educación superior y a encontrar arreglos que
les permitan diversificar las modalidades de asignación de los
recursos, de modo de "sustraer" una parte de ellos a la lógica
de las asignaciones anuales automáticas. Presiona, asimismo, en
favor de una expansión del sector privado, que permita a los gobiernos
contar con una mayor oferta de vacantes a un costo público menor
o nulo.
26.6. Efectos sobre las
instituciones oficiales. Desde el punto de vista del funcionamiento
interno de las instituciones públicas, esta modalidad de financiamiento
empuja la actividad rectorial en dos sentidos: a) hacia dentro, el Rector
no necesita preocuparse por la eficiencia de su institución ya
que ésta no repercute sobre el nivel de los ingresos percibidos
anualmente y, b) hacia fuera, el Rector se convierte en un gestor político
de recursos para su institución. En la esfera interna, la cultura
organizacional que se desarrolla en este tipo de instituciones es una
de escaso interés por la eficiencia en el uso de los recursos y
de baja atención por la productividad o rendimiento de las funciones
académicas. En cambio, la autoridad universitaria está obligada
a movilizar recursos políticos --clientelares, de negociación
o de presión y confrontación-- a fin de negociar incrementos
presupuestales con el Gobierno. Como se ha mostrado en el caso brasileño,
los rectores más experimentados o con mayor "agresividad gerencial",
practicaban perfectamente la receta consistente en gastar rápido,
iniciar nuevas actividades y trasladar al Ministerio de Educación
el problema de los déficit que pudieran generarse. "Tudo se passava
como se o reitor fosse encarregado de gastar e o MEC (Ministerio de Educación
y Cultura) de pagar..." (Lincoln Mattos, 1989:10).
27. En suma, esta modalidad
de coordinación y financiamiento de la educación superior
genera un contexto que no incentiva la calidad, equidad y eficiencia de
las instituciones públicas y conduce, eventualmente, a su parálisis
y a establecer un marco de relaciones perversas entre éstas, el
gobierno y los mercados pertinentes. Con el tiempo, las asignaciones fiscales
se ajustan al nivel de ineficiencia de las instituciones, mientras que
los gobiernos asumen ese costo a cambio de evitar conflictos políticos
y disturbios al interior de las instituciones oficiales. Por su parte,
éstas se ajustan al nivel de las asignaciones recibidas: los sueldos
del personal académico se deterioran, el gasto por alumno disminuye,
las inversiones caen o se paralizan, el cuerpo de investigadores --allí
donde existe-- envejece o migra hacia el sector privado o al extranjero
sin poder ser sustituido.
28. En cuanto al sector institucional
privado se observa que, a partir del solo ingreso generado por el cobro
de aranceles, estas instituciones apenas logran establecerse como entidades
docentes, de absorción de demandas en el mercado y de certificación
profesional de dudosa calidad. Escapan a tal descripción, como
se vio más arriba, dos tipos de instituciones privadas: algunas
universidades católicas y las instituciones de élite que,
además de cobrar matrículas relativamente altas, cuentan
con diversas otras fuentes de ingresos, como apoyos selectivos del Estado,
donaciones empresariales, ingresos propios, el respaldo de la cooperación
internacional, etc., como ocurre en los casos de las Universidades Javeriana
y de Los Andes en Bogotá, la Universidad Católica Andrés
Bello de Caracas, la Pontificia Universidad Católica de Río
de Janeiro, la Universidad del Pacífico de Lima, y, en México,
la Universidad Iberoamericana y el Instituto Tecnológico de Monterrey.
En el resto de los casos,
con su actual forma de financiamiento, las instituciones privadas (universitarias
y no universitarias) --con raras excepciones-- sólo logran reunir
un reducido número de profesores de jornada completa, deben especializarse
en algún área o bien ofrecen solamente carreras de alta
demanda y costos relativamente bajos de producción y, en general,
limitan su estrategia de inversión a la construcción de
instalaciones físicas (edificios). No debiera causar sorpresa,
entonces, que el costo por alumno en este último tipo de instituciones
sea netamente inferior al de la mayoría de las universidades públicas,
como suelen remarcar los estudios del Banco Mundial. Independientemente
de que en ocasiones algunas de estas instituciones pudieran ser más
eficientes que sus homólogas del sector oficial, la verdad es que
la mayoría de las veces tales comparaciones carecen de sentido,
atendiendo a las diferencias de sus respectivas estructuras de costo y
funcionamiento.
Financiamiento en tiempo
de crisis
29. La crisis descrita hasta
aquí --estructural, de parálisis institucional, de mal-funcionamiento
de los sistemas y de la modalidad de coordinación y financiamiento
de las instituciones-- se vio profundizada durante la década pasada,
la cual, debido al estancamiento e incluso retroceso producido en el desarrollo
de la región, ha sido designada por la CEPAL como una "década
perdida". La disminución del gasto público destinado a la
educación superior, para varios países, se muestra en el
Cuadro 11.
29.1. A lo anterior viene
a agregarse el hecho de que los países de la región destinan
una proporción relativamente baja del PNB a la educación
en general, con sólo unas pocas excepciones como se muestra en
el Cuadro 12. En cambio, la mayoría
de ellos asigna alrededor de un 20% de dicho gasto al nivel de la educación
superior, lo que se compara con un promedio de 21,9% en el caso de los
países de la OECD (1992:47). Hay con todo excepciones, como en
el caso de países que gastan más de un 35% o menos de un
10% en este nivel.
29.2. Según se desprende
de un análisis basado en las estadísticas internacionales
de la UNESCO (Reimers, 1994), América Latina llegó a gastar,
a fines de esa década, un monto fiscal promedio menor por alumno
matriculado en la enseñanza superior que todas las demás
regiones del mundo. Los países del Africa Sub-Sahariana gastaban
en promedio tres veces más por alumno; los países asiáticos
cuatro veces más. Los Estados Unidos y Canadá gastaban 14
veces más por alumno terciario. Los países asiáticos
con un nivel de ingresos similar al de América Latina gastaban
un 50% más en promedio por alumno que los países de América
Latina.
30. Existen sin embargo notables
diferencias en cuanto al gasto público corriente por alumno entre
los distintos países de América Latina. Considerando el
total de la población estudiantil de cada país en el año
1991 (matriculada en instituciones oficiales y privadas), el gasto público
por alumno fluctuaba en los países de la región entre aproximadamente
US$100 y US$2000. Si se considera sólo a los estudiantes inscritos
en instituciones que se benefician de ese gasto, puede estimarse que las
cifras por alumno variaban, ese año, entre US$262 (Perú)
y más de US$8.500 (Brasil). Según estimaciones para ese
año, el gasto público corriente promedio por alumno inscrito
en una institución oficial se ubicó en alrededor de US$1600,
si se incluye al Brasil, y en US$960 si se excluye Brasil. El gasto corriente
total ascendió ese año a alrededor de US$6.825 y, sin considerar
a Brasil, a un monto de US$ 3.678 (Cuadro 13).
31. El fenómeno descrito
de reducción del gasto fiscal por alumno durante los años
1980 y 1988 no se limitó a América Latina. Según
cifras del Banco Mundial (1993:3), mientras que la matrícula en
los países de ingresos bajos aumentó durante ese período
en un 8,8% anual promedio, los ingresos del sistema disminuyeron en promedio
en un 12,3% anual; en el caso de los países de ingresos medios
bajos, las correspondientes cifras fueron 6,6% y 9,1%; y en los países
de ingresos medios altos, 6,1% y 4,6%. Sólo en los países
de ingresos altos, los recursos aumentaron durante el período (en
un 0,9% anual), pero, incluso allí, la matrícula se incrementó
por encima de los recursos, en un 4,3% anual.
32. A pesar del bajo gasto
promedio por alumno en educación superior (excepto Brasil), varios
países de América Latina destinan de todos modos una proporción
más alta de recursos fiscales a los alumnos de este nivel que los
países industriales, en relación al ingreso por persona.
La mayoría, además, gasta --expresado como múltiplo
del producto per cápita-- 4 o más veces por alumno terciario
que por alumno matriculado a nivel preescolar y de la enseñanza
primaria, a pesar de que en el promedio de la región las tasas
medidas de retorno social a la educación básica son más
altas que las tasas de retorno social a la educación superior
[10] , según muestra el Cuadro 9.
32.1. Conforme a ese indicador
de gasto por niveles, en 1990 sólo cuatro países (Bolivia,
Cuba, Chile y El Salvador) de entre aquellos para los cuales existe información
pertinente destinaban a sus alumnos de la enseñanza superior menos
de 4 veces que lo asignado por alumno pre-primario y primario (Cuadro
14). Salvo en los casos de Japón y Holanda --que gastan alrededor
de 4 veces más por alumno de tercer nivel que por alumno pre-primario/primario,
en relación al ingreso per cápita-- en los demás
países de la OECD el gasto es de tres veces o menor. Corea, por
el contrario, destina 2 veces más a los alumnos primarios que a
los estudiantes de la enseñanza superior, en relación a
su ingreso per cápita (UNESCO, 1993a).
32.2. Más aún,
durante la década pasada, de los 11 países de la región
para los cuales existen cifras comparables, en seis casos el gasto público
corriente por alumno matriculado en la enseñanza terciaria creció
como proporción del ingreso per cápita y en cinco casos
disminuyó. Al mismo tiempo, de los 11 casos comparables, en seis
la brecha entre lo gastado por alumno de la enseñanza preescolar
y primaria y lo gastado por alumno terciario, en relación al ingreso
per cápita, tendió a aumentar; en uno se mantuvo igual y
en los cuatro restantes casos disminuyó. En 4 de los casos donde
la brecha aumentó, creció también el gasto por alumno
de la educación superior, situación que en el contexto latinoamericano
representa un aumento neto de la inequidad en la distribución de
los recursos fiscales asignados a educación (Brasil, Honduras,
Panamá y Uruguay). Sólo en Haití, a pesar de haber
aumentado el gasto por alumno universitario, la brecha disminuyó,
pero aún así el gasto de nivel universitario supera todavía
en 18 veces al gasto por alumno en los niveles preescolar y primaria.
En Bolivia y Costa Rica, a pesar de haber disminuido el gasto por alumno
universitario, la brecha aumentó, lo cual significa que el gasto
por alumno preescolar y primario cayó todavía más.
En Chile y Ecuador, junto con caer el gasto fiscal por alumno de educación
superior en relación al ingreso per cápita, disminuyó
asimismo la brecha entre ambos tipos de gasto, lo cual significa que se
produjo una redistribución de recursos en favor del sistema escolar
primario.
33. En suma, puede estimarse
que aunque el gasto público por alumno de educación superior
sigue en América Latina siendo en general bajo, los márgenes
para aumentarlo son estrechos, debido a la desproporción existente
entre los recursos destinados a la enseñanza preescolar, primaria
y secundaria y aquellos destinados a la enseñanza superior, y al
hecho de que en la mayoría de los países de la región
existe la necesidad --y es el propósito declarado de los Gobiernos--
de aumentar sustancialmente el gasto en los sistemas escolares, cuyos
problemas de atraso, calidad educacional, inequidad en el tratamiento
de la población infantil y juvenil, y de repitencia y deserción
son bien conocidos y han sido ampliamente documentados (CEPAL-UNESCO,
1992).
3. TENTATIVAS DE CAMBIO EN LOS NOVENTA
Una nueva pauta de cambio
34. La situación de
crisis analizada en el capítulo anterior ha llevado, en la mayoría
de los países, desde 1980 en adelante, a buscar vías de
salida y a ensayar políticas o a adoptar medidas de cambio. Simultáneamente,
según indican las cifras disponibles para varios país --entre
ellos Argentina, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador y México--
no sólo parece haber llegado a su fin el ciclo de caída
del gasto fiscal en educación superior sino que, en esos casos,
la tendencia se ha revertido, sin que necesariamente se haya alcanzado
para cada uno el mismo nivel de gasto público, en relación
al PNB, del año 1980.
34.1. Las políticas
y medidas que están siendo impulsadas en los varios países
apuntan todas en una misma dirección general, al punto que puede
hablarse del surgimiento de una específica pauta de cambios
que parece estar emergiendo en América Latina.
[11]
34.2. De acuerdo con esa
pauta, se busca desplazar la modalidad de coordinación de los sistemas
desde el actual régimen con su inadecuada mezcla de elementos de
coordinación burocrática, corporativa y política
hacia una coordinación basada en nuevas formas de financiamiento
y la adopción de controles de calidad y eficiencia.
34.3. La iniciativa del cambio
es asumida por lo general por los respectivos gobiernos o bien nace de
las propias instituciones que componen el sistema.
35. Cuando las reformas son impulsadas desde el Gobierno, por lo general
ellas son producto de un diagnóstico negativo de las autoridades
oficiales sobre el funcionamiento de los respectivos sistemas de educación
superior.
[12] Progresivamente, dicho diagnóstico ha llevado a las autoridades
a impulsar una o más de las siguientes medidas: (i) a introducir
--o intentar hacerlo-- cambios en la legislación que rige a la educación
superior, con el objeto de introducir nuevas modalidades de coordinación
de los sistemas y cambiar las formas de control de las instituciones privadas;
(ii) a impulsar, por la vía legislativa o mediante otro tipo de medidas
que pueden incluir acuerdos con las propias instituciones, procesos de evaluacaón
y autoevaluación; y (iii) a modificar los mecanismos de asignación
de recursos.
Planes integrales de reforma
Dos casos permiten ilustrar aquellas situaciones en que los Gobiernos han
avanzado más lejos en la formulación de planes relativamente
integrales de reforma: Chile y Colombia. El primero se inició el
año 1980 y el segundo ha venido desarrollándose a partir de
1990.
(i) La reforma chilena y sus efectos
36. Ef el caso chileno puede
decirse que la reforma de los años ochenta representó un
desplazamiento de la coordinación del sistema hacia un modelo mixto
de autorregulación de las instituciones, que combana dispositivos
de financiamiento centralizado con la presencia de diversos mecanismos
competitivos o de mercado. Dicho desplazamiento fue producido mediante
la adopción de las siguientes medidas (Brunner 1994, 1994a y Brunner
& Briones, 1992).
36.1. Creación, por
mandato legislativo, de un sistema de ES verticalmente diferenciado en
tres niveles (universidades, institutos profesionales y centros de formación
técnica), ordenados según una jerarquía de diplomas
y la duración de los estudios requeridos para su obtención.
A las universidades quedaron reservados los estudios conducentes a grados
académicos superiores (licenciaturas, maestrías y doctorados)
y aquellas carreras profesionales a cuyos títulos se accede previa
obtención de la respectiva licenciatura.
36.2. Formulación
de un nuevo marco legal para la ES que buscó incentivar el desarrollo
de instituciones privadas dentro de un contexto de mercado relativamente
desregulado. Aprovechando dicho marco se crearon, entre 1980 y 1990, 40
universidades privadas, 78 institutos profesionales privados y 161 centros
privados de formación técnica. De esa forma, Chile llegó
a tener una institución de ES por cada 44 mil habitantes, una de
las relaciones más bajas de densidad poblacional por institución
en el mundo.
36.3. División y reorganización
forzadas de las 2 antiguas universidades estatales, proceso que finalmente
condujo a la creación de 16 nuevas universidades de ese tipo, incluyendo
dos universidades pedagógicas.
36.5. Radical redefinición
de las pautas conforme a las cuales el Estado financia a las universidades.
De acuerdo con esa redefinición, el Estado limitó el financiamiento
de carácter institucional (por la vía de un aporte fiscal
directo asignado anualmente por la ley de presupuesto) a las ocho universidades
preexistentes a la reforma y a las instituciones derivadas de la división
y reorganización de algunas de ellas; obligó a las universidades
beneficiadas con ese aporte a cobrar aranceles por sus servicios docentes
y creó un mecanismo de crédito estudiantil para los alumnos
de menores recursos de esas universidades; instituyó un aporte
fiscal indirecto que beneficia a las instituciones --públicas o
privadas-- en relación al número de los mejores alumnos
clasificados por sus puntajes en la prueba de aptitud académica
(PAA) que cada una logra inscribir anualmente; instauró un fondo
especial para el financiamiento competitivo de proyectos de investigación
(FONDECYT) seleccionados a través de un mecanismos de evaluación
por pares; y creó incentivos tributarios para favorecer donaciones
privadas en beneficio de las instituciones universitarias.
37. Como resultado de lo
anterior, agregado al hecho de la caída real del gasto fiscal en
ES --que alcanzó a un 41% entre 1980 y 1990--, la reforma forzó
a las universidades apoyadas directamente por el Estado a diversificar
sus fuentes de ingreso, a competir por recursos y a vender servicios en
el mercado de conocimientos. En 1990, el conjunto de esas instituciones
obtenían, en promedio, un 34,3% de sus ingresos del tesoro público;
un 22,2% del pago directo de aranceles de matrícula y un 43,5%
de otras fuentes, incluyendo venta de bienes y servicios, transferencias
del sector público y privado, fondos competitivos de investigación,
etc. Desde el punto de vista global del sistema, se ha estimado que en
1990 un 30,1% de sus ingresos totales provenían de contribuciones
del Estado (aportes directo e indirecto, crédito para estudiantes
y recursos destinados a la investigación en el sistema de ES);
un 35,6% era aportado por fuentes privadas (aranceles y donaciones); y
un 34,3% se originaba en fuentes públicas y privadas por la vía
de la venta de bienes y servicios, transferencias del sector público
y privado, etc. En suma, en el caso chileno se instauró un modelo
de coordinación de la ES que descansa básicamente en dispositivos
de autorregulación, con incidencia de mecanismos relativamente
desregulados de mercado, escasa intervención por parte del Estado
y un modelo diversificado de financiamiento de las universidades públicas.
38. Frente a la nueva modalidad
de estructuración y coordinación del sistema surgido de
la reforma de 1980, y a sus principales efectos, el nuevo Gobierno que
asumió en 1990 adoptó una estrategia de "continuidad con
reformas", encaminada a perfeccionar el régimen de coordinación
y financiamiento del sistema. Con ese objetivo adoptó dos tipos
de medidas iniciales.
38.1. En primer lugar, anunció
su intención de modificar --en un clima de consenso-- algunos aspectos
del marco legal impuesto a la ES en 1980, con el objeto de mejorar la
calidad, equidad y eficiencia del sistema. Con tal fin el Presidente de
la República creó una Comisión de Estudio integrada
por un número de destacados académicos representativos de
las principales corrientes de opinión en materias de ES. Encomendó
a dicha Comisión proponer reformas a la Ley Orgánica Constitucional
de Educación (LOCE) en la parte relativa a la enseñanza
superior y formular las bases para una política de desarrollo del
sector durante los años noventa. Adicionalmente, dando aplicación
a la LOCE, que fue aprobada al término del Gobierno Militar, el
nuevo Gobierno constituyó el Consejo Superior de Educación
(CSE) previsto en ese cuerpo legal y puso en marcha el proceso de acreditación
(o supervisión) allí previsto para las nuevas universidades
e institutos profesionales privados.
38.2. En segundo lugar, anunció
su decisión de incrementar gradualmente los recursos públicos
destinados a la ES, con el propósito de aumentar la equidad del
acceso a las universidades públicas, apoyar a éstas en su
desarrollo y dar un nuevo ímpetu a las actividades de I & D.
De hecho, el mismo año 1990, sobre la base de los recursos generados
por la reforma tributaria introducida ese año, el Gobierno aumentó
en un 10% el presupuesto destinado a la ES.
39. Tomando pie en los resultados
del trabajo de la Comisión de Estudio antes mencionada, el Gobierno
preparó y envió al Congreso Nacional, en septiembre de 1992,
un proyecto de ley que propone modificaciones a la LOCE en la parte relativa
a la enseñanza superior. Sin embargo, hasta el término del
período del anterior Gobierno (marzo de 1994), dicho proyecto no
prosperó, habiendo permanecido en discusión (sin aprobación)
en su primer trámite legislativo. La instalación de un nuevo
Gobierno en esa última fecha, aunque apoyado por la misma coalición
de partidos que el anterior pero cuyas políticas frente a la ES
aún están por definirse, hace presumir que el proyecto actualmente
en el Congreso será seguramente corregido por las nuevas autoridades.
40. De todas formas, el proyecto
enviado por el Ejecutivo al Congreso Nacional no cambia las bases fundamentales
de sustentación y funcionamiento del sistema de ES, ni altera sus
modalidades de operación. La coordinación del sistema sigue
entregada a mecanismos de autorregulación. Con todo, el proyecto
introduce dos novedades a este respecto: (i) obliga a las instituciones,
tanto del sector público como privado, a informar sobre aspectos
esenciales de su funcionamiento, con el propósito de tornar más
transparente el mercado de la enseñanza superior y dar señales
más claras y confiables a los usuarios; y (ii) crea un régimen
permanente de acreditación (evaluación) de calidad para
las instituciones de nivel universitario y profesional, públicas
y privadas, de carácter voluntario y de actuación a través
del juicio de pares, cuya administración entrega al CSE. Establece
que las instituciones que opten por incorporarse a dicho régimen
podrán presentar proyectos a un fondo competitivo de desarrollo
institucional, integrado con recursos fiscales. Adicionalmente, pone condiciones
más exigentes para la formación de nuevas universidades
e institutos profesionales privados; obliga a todas aquellas instituciones
que no hubieran alcanzado su plena autonomía a sujetarse a un procedimiento
de supervisión administrado por el CSE; prolonga el tiempo legal
de supervisión de las instituciones privadas y crea un régimen
más riguroso de fiscalización de los centros de formación
técnica. Por último, el proyecto, junto con ampliar las
atribuciones del CSE, modifica su composición, aumentando la participación
de académicos elegidos por las universidades públicas (estatales
y privadas apoyadas por el Estado).
41. Independientemente de
las propuestas contenidas en el proyecto del Ejecutivo, durante el período
1990-1993 la conformación institucional del sistema tendió
a estabilizarse, reduciéndose incluso el número total de
instituciones que lo integran y disminuyendo drásticamente el ritmo
de creación de nuevas universidades. Factor importante en la estabilización
del crecimiento del sector privado, y en su funcionamiento gradualmente
más ordenado, fue la puesta en acción del CSE, organismo
público de carácter autónomo, creado por la LOCE,
con la específica función de aprobar la creación
de universidades e institutos profesionales privados, verificar el desarrollo
de su proyecto académico durante un período de seis años
y sancionar su plena autonomía en caso de que dicho proyecto se
hubiera desarrollado satisfactoriamente. Las instituciones privadas preexistentes
a la constitución del CSE pudieron optar por sujetarse voluntariamente
a dichos procesos de verificación y sanción de la plena
autonomía; en cambio, aquellas creadas a partir del año
1992, deben sujetarse obligatoriamente a la aprobación, verificación
y sanción de su plena autonomía por parte de dicho organismo.
Durante el transcurso del año 1993, 25 de las 44 universidades
privadas, y 26 de los 76 institutos profesionales privados habían
optado por sujetarse a la acreditación del Consejo. Ese mismo año,
tres universidades obtuvieron el reconocimiento de su plena autonomía.
42. En cuanto al financiamiento
de la educación superior, el primer Gobierno post-autoritario respaldó
la existencia de un régimen diversificado de ingresos en el caso
de las instituciones oficiales (con aporte fiscal directo) y ratificó,
asimismo, la doctrina de que las instituciones privadas no deben recibir
subsidios fiscales de carácter institucional. Tampoco modificó
la norma que autoriza a las instituciones privadas a competir por un aporte
fiscal indirecto, ligado al número de alumnos que cada institución
matricula de entre los mejores alumnos clasificados según sus puntajes
en la PAA.
42.1. Con el propósito
de contrarrestar la caída experimentada por los recursos fiscales
transferidos al sector institucional público de la educación
superior durante la década de 1980, el Gobierno incrementó
el gasto que por distintas vías asigna a las instituciones de dicho
sector. Entre los años 1990 y 1994, los aportes fiscales a la educación
superior --medidos en moneda constante-- se incrementaron en un 57%. El
mayor incremento corresponde a los aportes destinados a la investigación,
que aumentaron en un 132%, principalmente por el establecimiento de un
segundo fondo competitivo de recursos que financia proyectos institucionales
de investigación aplicada en un número seleccionado de áreas
consideradas vitales para el desarrollo del país. El apoyo para
los estudiantes de menores recursos que se matriculan en las universidades
públicas se incrementó en un 76,4% durante el mismo período,
considerando los aumentos asignados al fondo de préstamos, los
ingresos por servicio de los pagarés del crédito fiscal
universitario, el programa de reparación y los recursos para becas
de arancel, instauradas en 1991. Finalmente, los aportes de carácter
institucional, que incluyen el aporte fiscal directo e indirecto, y los
recursos del Fondo de Desarrollo Institucional, aumentaron en un 44%.
42.2. Junto con inyectar mayores recursos para ayuda a los estudiantes,
el Gobierno modificó además la operación del esquema
de crédito fiscal universitario. A ese efecto obtuvo la aprobación
por parte del Congreso Nacional de una ley que contempla tres aspectos principales:
(i) reemplaza el anterior esquema de devolución no vinculada a los
ingresos de los deudores por un sistema de préstamos pactados a un
interés real del 4%, con cuatro años de gracia, cuyo retorno
es contingente a los ingresos laborales de los deudores. En la nueva modalidad,
el egresado debe cancelar un 5% de sus ingresos durante un período
de 15 años; cualquier saldo insoluto es condonado. No procede el
pago si el ingreso promedio anual del deudor es menor a dos ingresos mínimos;
(ii) Establece un sistema único de "acreditación socioeconómica"
de los alumnos, que es aplicado por cada institución; (iii) Sin embargo,
la asignación del préstamo, la administración de los
respectivos fondos de préstamos, y la posterior cobranza, permanecen
en manos de cada institución universitaria, a pesar de la oposición
manifestada por éstas.
(ii) La nueva ley colombiana de educación
superior
43. En el caso de Colombia,
donde el marco legal de funcionamiento de la educación superior
se había establecido en 1980 --el cual permitió, de manera
semejante a la situación chilena, una amplia diferenciación
de la base institucional del sistema y una proliferación de instituciones
privadas, hasta llegar a un total de 243 establecimientos universitarios
y no universitarios en 1991, de los cuales 171 son privados-- se sancionó
una nueva ley en 1992, que organiza el servicio público de la educación
superior, la que es definida como un servicio público cultural,
inherente a la finalidad del Estado. Los principales cambios introducidos
por la nueva legislación son los siguientes (Caro et al, 1993;
Lucio, 1994).
43.1. La clasificación
de las instituciones en tres tipos o niveles (v.gr., instituciones técnicas
profesionales; instituciones universitarias o escuelas tecnológicas
y universidades), en lugar de los cuatro niveles reconocidos previamente,
y en tres sectores según su origen, pudiendo ser oficiales o estatales,
privadas y de economía solidaria;
43.2. Una definición
algo más rigurosa de la categoría legal de las universidades.
La ley define como universidades a las reconocidas actualmente como tales
y aquellas que acrediten actividades de investigación científica
o tecnológica, formación académica en disciplinas
o profesiones, y la producción, desarrollo o transmisión
del conocimiento y de la cultura universal;
43.3. El reconocimiento de
mayor autonomía a las instituciones, pasando las universidades
oficiales por primera vez a elegir a sus autoridades superiores y las
instituciones privadas a adquirir el derecho a crear programas sin previa
autorización de la autoridad pública;
43.4. El establecimiento
de un organismo rector de la educación superior, el Consejo Nacional
de Educación Superior (CESU), en el que participan representantes
del Estado, de los diferentes gremios académicos y estamentos directivos
de las instituciones, como un organismo del gobierno nacional vinculado
al Ministerio de Educación con funciones de coordinación,
planificación, recomendación y asesoría, cuya secretaría
ejecutiva será ejercida por el Instituto Colombiano de Fomento
de la Educación Superior (ICFES);
43.5. La definición
de un esquema voluntario --optativo y temporal-- de acreditación,
el cual todavía no empieza a ser aplicado, cuyo objetivo es garantizar
que las instituciones del sistema cumplan los más altos requisitos
de calidad y realizen sus propósitos y objetivos. La autoevaluación
es definida como una tarea permanente de las instituciones y hace parte
del proceso de acreditación. Se creará un Consejo Nacional
de Acreditación conformado, entre otros, por las comunidades académicas
y científicas, el que dependerá del CESU, el cual definirá
su reglamentación, funciones e integración;
43.6. La creación
de un sistema nacional de información de la educación superior
que tendrá como objetivo orientar a la comunidad sobre la calidad
y características de las instituciones y de los programas del sistema.
Su operación estará a cargo del ICFES y su reglamentación
se encomienda al CESU;
43.7. La formación
del sistema de universidades estatales (SUE), con el objetivo de racionalizar
y optimizar los recursos humanos, físicos y financieros de las
instituciones oficiales, implementar la transferencia de estudiantes,
el intercambio de docentes, la creación y fusión de programas
académicos conjuntos, y crear las condiciones para la realización
de la evaluación de las instituciones pertenecientes al sistema;
43.8 El aseguramiento de
un mecanismo automático e incremental de financiamiento de las
universidades oficiales, cuya implementación está en estudio.
En cualquier caso, la ley establece que las universidades estatales recibirán
anualmente aportes del presupuesto nacional y del presupuesto de las entidades
territoriales que signifiquen siempre un incremento en pesos constantes,
tomando como base los presupuestos de rentas y gastos vigentes a partir
de 1993. Más todavía, la ley indica que a partir del sexto
año de su vigencia, el Gobierno Nacional incrementará sus
aportes para las universidades estatales u oficiales, en un porcentaje
no inferior al 30% del incremento real del PIB, fondos adicionales que
serán destinados en conformidad con los objetivos previstos para
el SUE "y en razón al mejoramiento de la calidad de las instituciones
que lo integran"; los dineros respectivos serán distribuidos por
el CESU previa reglamentación del Gobierno Nacional (Recuadro
6).
44. La autonomía consagrada
por la nueva ley es mayor para las universidades que para los restantes
tipos de instituciones de educación superior y tiene consecuencias
diferentes para aquellas del sector oficial y privado. Desde el punto
de vista de las funciones académicas, las instituciones de ambos
sectores son en adelante autónomas para definir y establecer sus
programas, lo cual de inmediato ha llevado a que se creen un significativo
número adicional de nuevas carreras profesionales y semiprofesionales
en el sector privado; desde el punto de vista financiero, en segundo lugar,
mientras que las entidades privadas han sido liberadas del control del
Estado para establecer el incremento anual de los derechos que cobran
a los alumnos, las entidades oficiales, en cambio, siguen condicionadas
por las restricciones del presupuesto nacional, de donde derivan la mayor
parte de sus ingresos; en el aspecto de gobierno, en tercer lugar, mientras
que los rectores del sector oficial serán elegidos en adelante
por períodos fijos por los propios consejos superiores de las respectivas
instituciones, organismos en los que participan los diversos estamentos
institucionales, en el caso de las instituciones privadas sus rectores,
como ocurría previamente, serán designados por las fundaciones
o corporaciones dueñas de la institución o según
los arreglos que se establezcan en sus propios estatutos.
45. En suma, las modificaciones introducidas por la nueva legislación
colombiana representan para las instituciones oficiales un desplazamiento
sensible de la coordinación desde el polo del control estatal-burocrático
hacia una situación donde, en adelante, se combinarán elementos
de coordinación burocrática con elementos de coordinación
corporativa o profesional, todo eso dentro de un esquema de aportes fiscales
automáticos e incrementales; en tanto que en el caso de las instituciones
privadas, que previamente se encontraban a medio camino entre la coordinación
provista por el mercado y los controles ejercidos por el Estado, se han
movido algo más hacia el polo de la competencia.
Tentativas de cambio en los sistemas del
Grupo A
46. También en los
países del Grupo A --con sistemas de gran tamaño y complejidad--,
las políticas recientes impulsadas por los respectivos Gobiernos
indican una voluntad de cambiar algunos de los parámetros básicos
de funcionamiento de sus sistemas de educación superior.
(i)
Las políticas de reforma en México
47. En el caso de México,
sin recurrir el Gobierno a cambios legislativos, ha empleado los instrumentos
de las políticas públicas para ajustar procedimientos e
introducir incentivos financieros que permitan modificar el régimen
de coordinación del sistema (Kent, 1994).
48. En primer término, el gasto público asignado a la educación
superior, incluyendo a las escuelas normales, pasó de US$ 840 millones
en 1989 a US$ 1.914 en 1993, llegando este último año a representar
un 50% más de lo gastado por la federación en 1980. Esta recuperación
del gasto se desarrolló bajo nuevos esquemas de asignación
de los fondos públicos.
48.1. A diferencia del período
1970-1985, cuando los subsidios se calculaban de acuerdo con la población
estudiantil reportada por cada institución, y en el marco de fuertes
negociaciones políticas, el Gobierno adoptó en años
recientes un esquema mediante el cual las asignaciones se calculan en
base al número de académicos contratados por cada institución,
amén de que la Subsecretaría de Educación Superior
empezó a ejercer un mayor control sobre las nuevas contrataciones
docentes.
48.2. En segundo término,
se ha consolidado un régimen salarial que combina el control del
aumento de las remuneraciones en términos de los pactos anti-inflacionarios
negociados anualmente entre el Gobierno, los empresarios y los sindicatos
con la flexibilización del mercado académico. Por un lado,
los salarios académicos han sido des-homologados, poniéndose
fin así a la isonomía de las remuneraciones para las distintas
categorías de la carrera académica y, por el otro, se estableció
un programa de estímulos a la productividad académica, mediante
el cual se asignan ingresos adicionales a los profesores que demuestren
aumentos de productividad en labores de docencia e investigación,
medidos a través de indicadores de desempeño individual.
La definición de los criterios de desempeño y la asignación
de los incentivos han sido entregadas a cada institución. Uno de
los resultados de esas medidas ha sido, naturalmente, una creciente diferenciación
de ingresos académicos tanto entre instituciones como entre individuos.
48.3. En tercer término,
en cuanto a las asignaciones financieras a las instituciones, se abandonó
el antiguo esquema incrementalista el que ha sido sustituido por un procedimiento
selectivo de apoyo a proyectos específicos presentados por cada
universidad. A ese efecto se creó un Fondo para la Modernización
de la Educación Superior (FOMES), cuyos recursos se destinan a
apoyar programas de modernización institucional relativos a infraestructura,
bibliotecas, computadores, nuevos programas académicos, sistemas
de información institucional y otros concordados entre la Subsecretaría
de Educación Superior y la Asociación Nacional de Universidades
e Instituciones de Educación Superior.
48.4. En cuarto término,
se ha estimulado a las universidades a ampliar sus ingresos propios, sea
mediante el aumento de los cobros a los estudiantes, contratos o venta
de servicios. En la actualidad, se estima que la proporción de
ingresos propios de las instituciones oficiales alcanza a entre un 5%
y un 15% de los ingresos totales de esas instituciones. Para estimular
un incremento de los mismos, el Gobierno ha anunciado que toda asignación
financiera adicional al aporte operativo anual de cada institución
oficial deberá provenir de los recursos del FOMES y de recursos
generados autónomamente.
49. Además de las
políticas y medidas de orden financiero, se ha impulsado en el
caso mexicano, a partir de 1990, un proceso de evaluación y autoevaluación
de las instituciones de Educación superior, de común acuerdo
entre el Gobierno y la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones
del sector (Recuadro 7)
49.1. Con tal objeto se creó
el año 1990 una Comisión Nacional de Evaluación (CONAEVA),
organismo constituido por funcionarios y rectores. La Comisión
formuló básicamente tres tipos de procedimientos: de auto-evaluación
institucional, de evaluación externa de programas de enseñanza
por comités de pares, y de meta-evaluación (o evaluación
del sistema de evaluación).
49.2. Inicialmente la autoevaluación
institucional fue anunciada como un procedimiento que tendría consecuencias
para las decisiones públicas de financiamiento. Posteriores negociaciones
entre el Gobierno y los rectores llevaron a redefinir el proceso de autoevaluación,
separándolo de cualquiera consecuencia para la asignación
de recursos públicos y burocratizando el procedimiento de recolección
de información.
49.3. La evaluación
externa de programas empezó a desarrollarse durante el período
1991-1992, sobre la base de grupos de pares que visitan a las escuelas
y facultades y cuya conformación fue convenida entre la Subsecretaría
y el organismo asociativo de las instituciones de educación superior.
Sin embargo, dado que los resultados de esos ejercicios evaluativos no
han sido hecho públicos, su impacto ha quedado restringido a la
esfera interna de cada institución, a diferencia de lo que ocurre
en el caso de los programas de posgrado que son evaluados por el CONACYT
y cuyos resultados son públicamente conocidos.
49.3. Por lo que respecta a la evaluación global del sistema de evaluación,
ésta ha quedado en manos de la CONAEVA y se ha realizado, en la práctica,
bajo la forma de un monitoreo de la marcha del proceso, el cual ha
servido para introducir correcciones en la implementación de los
procedimientos y para afinar los criterios de asignación de los recursos
del FOMES. En cambio, no ha considerado hasta aquí algunos puntos
críticos en el desarrollo de la evaluación, como son el uso
de la información generada por las evaluaciones y el grado de publicidad
que debiera tener; la manera de combinar indicadores de desempeño
con otras formas de juicio sobre la calidad académica, y la vinculación
entre resultados evaluativos y decisiones de financiamiento.
(ii) El proyecto de ley argentino
50. Partiendo el año
1993 con la creación de una Secretaría de Política
Universitaria en el Ministerio de Cultura y Educación, se ha dado
inicio en el caso de Argentina a una acción gubernamental destinada
a cambiar algunos aspectos básicos de funcionamiento del sistema
de educación superior (Balán y García de Fanelli,
1994).
50.1. Primero, en el orden
de la gestión de las universidades oficiales, cuyo presupuesto
depende en más de un 95% de los recursos asignados por vía
automática por el Gobierno, se ha flexibilizado por decreto el
régimen salarial de los docentes, autorizándose a las universidades
a abonar a su personal académico sumas no integrables a la remuneración
por concepto de incentivo a la enseñanza y a la investigación,
y facilitándose el camino para que éstas decidan internamente
otorgar estímulos a aquellos académicos que realizan actividades
de vinculación con el sector productivo.
50.2. Segundo, mediante un
decreto reglamentario de inicios de 1993, se estableció que las
universidades privadas adquieren su autonomía institucional y académica
una vez que han cumplido con 15 años de funcionamiento, período
durante el cual deben solicitar la autorización previa del Ministerio
de Cultura y Educación para modificar los planes de estudio y crear
nuevos programas y sus egresados deben rendir una prueba de habilitación
profesional ante un tribunal formado por un representante del Estado,
uno de la asociación profesional correspondiente y uno de la universidad
de origen de los egresados. Cumplidos los 15 años, las universidades
privadas actúan en todos esos planos autónomamente y confieren
títulos profesionales con validez nacional.
50.3. Tercero, se crearon
los Consejo de Planificación Universitaria Regional (CPUR), integrados
por representantes de las instituciones universitarias y de los gobiernos
provinciales de cada región, así como por representantes
de otras instituciones y organizaciones sectoriales. Su misión
es coordinar la oferta de educación superior en cada región.
51. Además, el Gobierno
ha presentado dos proyectos de reforma legislativa, uno referido a la
orgánica del sistema de educación superior y el otro al
régimen económico-financiero de las universidades nacionales,
que en conjunto definen nuevas instancias y modalidades de coordinación
estatal y de mercado.
51.1. Entre dichas instancias,
la más importante es la Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación Universitaria (CNEAU), organismo descentralizado,
bajo la jurisdicción del Ministerio de Cultura y Educación,
integrado por 12 miembros académicos designados por el Poder Ejecutivo
con el acuerdo del Senado. Promoverá la autoevaluación en
las universidades oficiales y privadas, coordinará la evaluación
externa y acreditación de las carreras de grado que comprometen
el interés público y la acreditación de los programas
de posgrado. El Proyecto de ley prevé además, como una alternativa
adicional, la constitución de asociaciones privadas voluntarias
de evaluación y acreditación que deberán ser reconocidas
por el CNEAU para el ejercicio de las actividades establecidas a cargo
de esta última.
51.2. El poder de coordinación
del CNEAU reside principalmente en el hecho que, de acuerdo con el proyecto
de nuevo régimen económico financiero, el resultado de las
evaluaciones realizadas será uno de los criterios para la distribución
del presupuesto entre las universidades nacionales.
52.3. Otro cambio importante
definido por el proyecto es la integración del conjunto de niveles
y sectores de la enseñanza superior dentro de un solo sistema.
Con todo, la evaluación de las instituciones no-universitarias
quedaría en manos de las jurisdicciones provinciales o municipales.
52.4. En cuanto a los sectores
público y privado de la educación superior, se definen una
serie de objetivos comunes para las instituciones de ambos sectores y
se consagra en favor de ellas un régimen de autonomía institucional
y académica que, en el caso de las universidades privadas, se otorgaría
después de seis años desde su formación, previo informe
favorable del CNEAU.
53. En cuanto al proyecto
que modifica el régimen económico financiero de las universidades
nacionales (oficiales), éste autoriza el cobro de aranceles y establece
el otorgamiento de créditos educativos, incrementando por esta
última vía el financiamiento de las instituciones desde
el lado de la demanda. Autoriza asimismo el pago de incentivos diferenciales
al personal docente de las universidades nacionales. Ambas medidas, de
adoptarse, contribuiría a aumentar la coordinación de mercado
de las instituciones.
(iii)
Tentativas de cambio en Brasil
54. Lo que caracteriza la
política para la enseñanza superior durante la década
del 90 en Brasil es su extrema inestabilidad, reflejo a su vez de la inestabilidad
política del país en ese período, en el cual el Ministerio
de Educación fué ocupado por cuatro Ministros, con programas
y posturas muy diferentes: Carlos Chiarelli, José Goldenberg, Eraldo
Tinoco y Maurílio Hingel.
55. En el caso del Ministerio
Goldenberg/Durham (Ministro de Educación y Secretaria Nacional
de Educación Superior, respectivamente, en la etapa final del Gobierno
Collor) se estudió la aplicación de un "financiamiento de
fórmula" para las instituciones federales de educación superior,
con el objeto de mejorar su patrón de eficiencia (Durham 1993).
55.1. De acuerdo con esa
fórmula, las instituciones federales pasarían a tener un
presupuesto global y autonomía para administrarlo. El nuevo modelo
preveía que una proporción de los recursos públicos
a ser traspasados anualmente a esas instituciones se haría en función
de:
- El cuadro ideal de docentes
y funcionarios necesario para atender las responsabilidades docentes,
y no el cuadro real de personal existente;
- Un suplemento presupuestario
establecido en función de los grados académicos del personal
docente;
- Un monto destinado a la mantención
de las instalaciones basado en el área construida de cada institución;
- Un costo básico por
alumno, calculado como un factor multiplicador sobre el número
ideal de docentes;
- Para el caso de las instituciones
cuyo presupuesto calculado en función de tal fórmula resultase
inferior a lo necesario para el pago de su personal, se establece una
negociación "caso a caso" de un monto complementario, el que
se otorgaría contra un plan anual de ajuste y racionalización,
y
- Una asignación para
proyectos de desarrollo institucional (Wolynec y Zagottis, 1992).
56. Independiente del estudio de esa fórmula, que posteriormente al producirse
cambios en la composición de la cúpula del Ministerio de Educación
y Cultura, éste decidió no introducir, se han presentado durante
los últimos años tres distintas iniciativas legislativas al
Parlamento que se refieren, entre otras materias, al financiamiento de la
educación superior. Dos de ellas no modifican de manera significativa
las modalidades tradicionales de asignación de recursos a las instituciones
federales, como se verá de inmediato
[13], teniendo sólo la tercera un carácter innovativo.
Cabe señalar que, hasta el presente, ninguno de estos proyectos ha
prosperado.
57. En cuanto a lo que aquí
interesa, el primer proyecto (P1) señala que el Poder Público
asegurará a las instituciones de enseñanza por él
creadas o incorporadas, mantenidas y administradas, los recursos para
la realización de sus objetivos institucionales. Como complemento,
establece que las instituciones públicas de educación superior
disponen de la competencia para recibir los recursos que el Poder Público
tiene el deber de proporcionar en monto suficiente como para asegurar
el pago del personal y dotaciones globales para otros gastos e inversiones
de capital, pudiendo reasignar recursos entre diferentes item sin perjuicio
de la fiscalización posterior por los órganos competentes.
En suma, este proyecto consagra nítidamente una modalidad de financiamiento
automático. En relación a las instituciones privadas, el
P1 expresa que ellas serán financiadas exclusivamente por sus beneficiados
mediante el pago de los servicios educativos que reciben.
57.1 El segundo proyecto
(P2) establece que cabe a la Unión asegurar anualmente, en su Presupuesto
General, bajo la forma de una dotación global, los recursos suficientes
para la mantención y desarrollo de las instituciones por ella mantenidas,
los que serán transferidos en duodécimas mensuales. Asimismo,
señala que a partir de un año después de publicada
la Ley de Directrices y Bases de Educación, la Unión transferirá
a sus universidades todos los recursos que les sean atribuidos para que
ellas se encarguen de su aplicación. Además, señala
que las actividades de investigación y extensión universitarias
desarrolladas por entidades privadas de educación superior pueden
recibir apoyo financiero del Poder Público, incluso a través
de becas de estudio.
58. Más innovativo
es el tercer proyecto de ley, del diputado Ubiratan Aguiar, presentado
ante la Cámara de Diputados con fecha 30 de junio de 1992, el cual
dispone normas sobre la gestión financiera y administrativa de
las universidades públicas mantenidas por la Unión. La propuesta
establece que la Unión asignará anualmente a las universidades
públicas un porcentaje fijo de las rentas de impuestos para su
mantención y desarrollo, con el objeto de garantizar:
- recursos para gastos de personal
en efectivo ejercicio,
- recursos para gastos de otros
costos y capital equivalentes a un mínimo de un 25% de los recursos
para personal,
- recursos para fomento y desarrollo
institucional equivalentes a un mínimo de 10% del total de recursos
destinados a los dos rubros previamente señalados.
58.1 La distribución entre las universidades de tales recursos sería
hecha de acuerdo a criterios que consideran el tamaño de cada institución
y su desempeño académico y científico. Los recursos
para personal y otros costos y capital serían asignados bajo la forma
de una dotación global. Los recursos de fomento y desarrollo serían
asignados globalmente al Ministerio de Educación que los distribuirá
entre las universidades, con destinación específica, a partir
de los resultados de la evaluación contemplada en la ley (esto es,
introduce una modalidad de financiamiento por resultados).
58.2 Para sus gastos de personal,
cada universidad podría establecer sus propios niveles de remuneraciones,
debiendo los recursos referidos más arriba asegurar un "piso salarial",
y los incrementos pagarse con ingresos propios de cada institución
(es decir, se reconocería un principio de diferenciación
salarial en las instituciones federales de educación superior).
Para la provisión de cargos, las universidades tendrían
que establecer conjuntamente con el Ministerio de Educación un
régimen de cuotas, contemplándose el tamaño de cada
institución, las especificidades de sus áreas de conocimiento
y los cursos ofrecidos. La relación entre el número de funcionarios
administrativos y el número de docentes no podría ser superior
a 1,5. La relación entre gastos para personal docente y gastos
para personal administrativo no podría ser superior a 1,0. Sin
embargo, las universidades podrían sobrepasar los límites
indicados mediante contrataciones temporales pagadas con recursos propios
obtenidos de fuentes distintas de las especificadas más arriba.
58.3 Además, el proyecto
contempla que el Ministerio de Educación pondría en pie
y coordinaría, para los efectos de esta ley, un sistema de evaluación
del conjunto de las instituciones de educación superior mantenidas
por la Unión. La evaluación sugerida sería efectuada
por el procedimiento de la revisión por pares, incluyéndose
en los comités a representantes de otros segmentos. En suma, el
proyecto Aguiar propone una importante reforma a los mecanismos de financiamiento
público de las instituciones federales brasileñas; introduce
una modalidad mixta de financiamiento por fórmula y por resultados
para la asignación de los recursos públicos, vinculada al
tamaño y desempeño de las instituciones, fijando además
cuotas para la relación numérica entre alumnos y docentes
y entre éstos y los funcionarios administrativos.
(iv) Contratos de racionalización
en Bolivia
59. Documentos internos del
Gobierno de Bolivia han insistido durante los últimos años
en un diagnóstico de crisis del sistema de educación superior
de ese país. Los lineamentos de política discutidos en respuesta
a ese diagnóstico apuntan en la dirección de establecer
un Estado con capacidades evaluativas que, junto con reconocer la autonomía
de las instituciones, promueva la evaluación y autoevaluación,
proporcione una orientación "a distancia" del sistema, use incentivos
financieros, pacte metas y objetivos con las instituciones y colecte y
distribuya información para el público y los usuarios (Villarreal,
1992). Hasta aquí, el Gobierno ha introducido un "mecanismo de
contratos" con las universidades oficiales mediante el cual busca asignar
los recursos adicionales a aquellos asegurados automáticamente,
mediante objetivos pactados de racionalización y modernización
institucional y asignados en la medida que se cumplan dichos objetivos
y metas.
Reformas impulsadas desde
el sistema
60. También en el
caso de aquellos procesos de reforma que vienen siendo impulsados por
las propias instituciones existe habitualmente un diagnóstico negativo
sobre ciertos aspectos del funcionamiento del sistema --que en ocasiones
puede ser compartido con las autoridades de Gobierno-- pero, en este caso,
las instituciones toman la iniciativa, proponen planes o adoptan medidas
auto-correctivas y suelen insistir en que una de las causas fundamentales
de la crisis reside en el bajo presupuesto público destinado a
las universidades, por lo que buscan ampliarlo o asegurar su estabilidad
en el tiempo.
(i)
El caso de Costa Rica
61. Uno de los casos más
interesantes en este categoría es el de Costa Rica. El año
1988, los cuatro rectores de las universidades oficiales firmaron un Convenio
de Financiamiento de la Educación Superior con el Gobierno, representado
por los Ministros de Educación Pública, Ciencia y Tecnología,
Hacienda y Planificación. Dicho convenio, con una duración
de cinco años, consignaba el compromiso del Gobierno de mantener
la asignación presupuestaria recibida en ese momento por las universidades.
Además, para canalizar esas asignaciones, creaba un Fondo Especial
de la Educación Superior (FEES) y preveía su aumento mediante
recursos variables según el comportamiento de la inflación.
Por su parte, las universidades se comprometían a incrementar gradualmente
la generación de ingresos propios hasta un monto cercano al 11%
del financiamiento recibido del Estado. Mediante la aplicación
de este Convenio, los recursos destinados a la educación superior
oficial aumentaron en términos reales de 550 millones de colones
en 1992 a 643 millones de colones en 1992.
62. Luego, en agosto de 1993,
después de un proceso arduamente negociado, se firmó un
acuerdo de extensión del Convenio de Financiamiento. En éste
se establece que, visto el hecho de "que el contar con una mayor seguridad
financiera ha permitido que las instituciones universitarias estatales
hayan emprendido con éxito procesos de reforma en su organización
administrativa, en el contenido programático de sus carreras, en
el diseño y aplicación de políticas de generación
de recursos propios, de reducción de costos, y de establecimiento
de mecanismos de transferencia del conocimiento a los sectores productivos
de la nación", y "dado los retos que se le presentan a la nación
es imprescindible que gobierno y universidades públicas trabajen
coordinadamente", las partes intervinientes concurren a extender la vigencia
del Convenio suscrito en 1988 por el período 1994-1998.
62.1. El nuevo pacto establece
"un financiamiento garantizado para las universidades estatales" mediante
un reajuste automático del FEES conforme al índice inflacionario
del país. Las universidades se comprometen a seguir incrementando
la generación de recursos propios, hasta llegar a un 14,05% de
los recursos recibidos del FEES en 1998. Durante la vigencia del Convenio,
cada año se separará un 10% del FEES, el cual será
distribuido por el CONARE entre sus instituciones miembros, tomando en
cuenta los recursos que genere cada una de ellas en el año precedente.
Para tal efecto se contabilizan como rentas propias las provenientes del
cobro de matrícula y otras tasas y derechos; la venta de bienes
y servicios, los convenios de cooperación, las donaciones, los
ingresos financieros y otros (Mora y Román, 1994).
(ii)
El caso de Venezuela
63. En Venezuela, el Consejo
Nacional de Universidades (CNU), atento a las críticas esgrimidas
contra el financiamiento automático e incremental de las universidades
nacionales y preocupado por las restricciones del gasto fiscal, ha promovido
el estudio de una fórmula de financiamiento semejante --aunque
más simple-- a aquella que se discutió en Brasil. Adicionalmente,
la fórmula venezolana incluye el financiamiento de la investigación
(CNU, 1991).
63.1. Propone a ese efecto
establecer un "modelo para el cálculo de los recursos presupuestarios
del programa de investigación de las universidades nacionales",
basado en dos sumandos: un porcentaje fijo, equivalente al 6% de los aportes
del Ejecutivo Nacional al presupuesto equilibrado de cada universidad
aprobado por el CNU, y un porcentaje variable, a ser determinado anualmente
considerando tres coeficientes de productividad. El primer coeficiente
se calcularía relacionando el número de investigadores de
cada universidad acreditados ante el Programa de Promoción del
Investigador con el total de investigadores del sector universitario acreditado
en el mencionado Programa; el segundo, relacionando el número de
investigadores de cada universidad acreditados ante el Programa de Promoción
del Investigador con el número de profesores activos a tiempo completo
equivalente de cada universidad multiplicado por 1.5 como factor de incertidumbre,
debido a que existiría un número mayor de investigadores
con credenciales suficientes para ser acreditados pero que por diversas
razones no se han incorporado aún al Programa de Promoción
del Investigador; por último, el tercer coeficiente se determinaría
relacionando los egresados de posgrado de cada universidad con la matrícula
de estudiantes de posgrado de la misma universidad. Los dos primeros coeficientes
aparecen multiplicados por 20 y el tercero por 10. En síntesis,
el cálculo del porcentaje variable se determinaría según
la siguiente fórmula:
1er coeficiente x 20 + 2º coeficiente x 20 + 3er coeficiente
x 10 = Porcentaje Variable
63.2. Simultáneamente,
el CNU propuso en su momento, a manera de una recomendación, que
los recursos que cada universidad destina a la investigación se
distribuyesen de la siguiente manera: un 35% para financiamiento de la
investigación y becas de posgrado; un 40% para pago de sueldos
a investigadores y personal técnico dedicado a las actividades
de investigación científico-tecnológica; un 15% para
bibliotecas y servicios de información o equivalentes; un 8% al
desarrollo de los programas de posgrado, y un 2% para publicaciones y
artículos en revistas nacionales e internacionales.
(iii)
El caso de Ecuador
64. En el Ecuador, las instituciones
de educación superior agrupadas en el Consejo de Universidades
y Escuelas Politécnicas (CONUEP) impulsan un debate nacional sobre
su futuro y están dedicadas a examinar su estado actual y a preparar
un plan nacional de desarrollo de las universidades y escuelas politécnicas
(PLANUEP). Por el momento, el Gobierno mismo parece estar distante del
esfuerzo que despliegan las instituciones bajo el impulso del CONUEP (Brunner,
1993a).
64.1. No existe propiamente
una política pública en materias de educación superior
y el Gobierno apenas ha esbozado un conjunto de lineamentos a través
del Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE). Según esos lineamentos,
debería estudiarse una reforma a la Ley de Universidades y Escuelas
Politécnicas, sobre la base de una redefinición de las relaciones
universidad-sociedad-Estado, "en particular del concepto de autonomía".
Se postula a establecer criterios y normas para la asignación de
recursos del Estado a las instituciones en función de la calidad
académica, con énfasis prioritario en la investigación
y el desarrollo tecnológico. Además, se anuncia que se elaborarán
normas de evaluación institucional. Se sostiene por el Gobierno
que las instituciones deberán propender al financiamiento propio
y complementario, y se señala que el Gobierno estudiará
la forma de obtener recursos estables para el desarrollo universitario.
Se anuncia que se diseñará y establecerá un sistema
de créditos y becas para los estudiantes de más bajos ingresos,
implicándose con ello que las instituciones oficiales serían
obligadas a recuperar parte de sus costos docentes por la vía del
cobro de aranceles. Asimismo, se postula a una mayor coordinación
de las instituciones agrupadas en el CONUEP; se prevé la elaboración
de un "balance nacional de recursos humanos" que permita orientar la oferta
de vacantes, y se anuncia un fortalecimiento de la investigación
científica, todo esto en un marco de mayor competencia y de libertad
para la creación de entidades universitarias privadas (CONADE,
1992:19).
64.2. Por su lado, las instituciones
agrupadas en el CONUEP han elaborado un "documento de perfil" del plan
nacional de desarrollo de la educación superior el cual sería
discutido por las instituciones académicas, el Gobierno Nacional
y la sociedad ecuatoriana. Dicho documento echa las bases de un plan de
fortalecimiento, desarrollo y transformación de la educación
superior ecuatoriana, considerando los siguientes elementos:
[14] una redefinición de las relaciones entre la universidad,
la sociedad y el Estado; un mejoramiento de la calidad de la formación
profesional; los necesarios estímulos para la investigación
científico-tecnológica; la consolidación del rol
universitario en la cultura; el impulso de las relaciones entre la universidad
y los sectores productivos; la racionalización de los recursos
y la diversificación del financiamiento de la enseñanza
superior, y la incorporación de nuevas modalidades de gestión
académica y administrativa (Proyecto, 1992).
64.3. Entre las medidas propuestas
se encuentran las siguientes: el establecimiento de un "sistema nacional
de petición y rendición social de cuentas", que busca aumentar
la transparencia y el grado de accountability de las instituciones
de educación superior, en relación con la conformación
de un sistema de acreditación y evaluación; la adopción
de un esquema diversificado de fuentes de financiamiento para la educación
superior, complementario al financiamiento que debería asegurar
automáticamente el Estado; medidas para el mejoramiento de la gestión
interna de las instituciones y, en el orden legal, la modificación
y actualización de la legislación que regula a la educación
superior (Brunner, 1993a).
(iv)
El caso de Nicaragua
65. Por último, también
en Nicaragua el Consejo Nacional Universitario (CNU) ha venido impulsando
en el último tiempo un amplio debate en torno al futuro de la educación
superior en ese país (Brunner & Eduards, 1994). Cabe señalar
de inmediato que entre los países de América Latina, Nicaragua
es el que posee el mayor componente de coordinación corporativa
de su sistema. En efecto, la coordinación del sistema descansa
legalmente en el CNU, el que, de acuerdo a la ley, es el órgano
a cargo de coordinar y orientar a las universidades y los centros técnicos.
La ley no especifica si las universidades privadas deben o no convertirse
en miembros del Consejo. Sin embargo, los acuerdos que se alcanzan al
interior del CNU y sus resoluciones deben ser ratificadas por los respectivos
Consejos Universitarios de las instituciones miembros para alcanzar plena
validez en cada una. De forma tal que el CNU es una suerte de foro de
discusión de asuntos de política y articulación pública
de la agenda de educación superior. La ley no considera la creación
de un órgano ejecutivo al interior del CNU, ni contempla fondos
para ello.
65.1. En cuanto al Gobierno
nacional, si bien no tiene poderes de coordinación, puede ejercer
influencia en el sistema de ES a través de la asignación
de fondos, y por el ejercicio de su influencia política. La coordinación
tipo mercado prevalece para la oferta y demanda de matrículas y
para la oferta y la demanda de personal calificado.
65.2. El financiamiento de
la ES se halla determinado por la Ley de Autonomía, que determina
que al menos un 6% del ingreso fiscal general anual deberá destinarse
a las instituciones públicas, como una garantía mínima
para hacer efectiva la idea de autonomía universitaria. El Estado
puede además hacer contribuciones extraordinarias para el financiamiento
de las instituciones, las que se hallan exentas de toda clase de impuestos,
así como del pago de servicios públicos tales como agua
y electricidad, teléfono y correo. El presupuesto anual es asignado
a cada institución de acuerdo a una fórmula de distribución
propuesta por el CNU. En términos prácticos, los recursos
son asignados a las universidades y los centros técnicos de acuerdo
al presupuesto del año anterior, reflejando un patrón histórico
de distribución basado en el tamaño de la población
estudiantil de cada institución. Los estudiantes de las instituciones
públicas pagan sólo una pequeña suma como matrícula
inicial (US$6 a US$10 en 1992) y un arancel anual de US$20 a US$40. Aparte
de estos fondos, las universidades públicas disponen de ingresos
generados por la ayuda externa, que representan una parte importante del
presupuesto anual en algunas de las instituciones. En cambio, las instituciones
privadas no reciben subsidios del Estado y se financian exclusivamente
mediante el cobro de aranceles. Durante los últimos tres años
(1990-1993), el gasto público en educación ha ido disminuyendo
en términos reales. La ES captura el 6% del presupuesto nacional
y el 31,2% del gasto educacional total. No hay expectativas de que el
gobierno vaya a incrementar los fondos destinados a la ES. Por el contrario,
el gobierno ha planteado que: "en el largo plazo, el Ministerio de Educación
recortará los subsidios públicos a la ES y canalizará
los ahorros que de ello resulten hacia el nivel primario".
[15]
65.3. Los objetivos del proceso
de reforma universitaria propuestos por el CNU son, de acuerdo a un documento
oficial (CNU, 1993):
- Duplicar la matrícula
actual de la ES hacia el año 2000
- Proveer a los estudiantes
de servicios de consejería de modo que el crecimiento de la matrícula
se articule con las demandas del mercado de trabajo
- Incrementar los cursos técnicos
de corta duración en el nivel postsecundario
- Experimentar con programas
de educación a distancia
- Ofrecer programas de educación
continua
- Elevar la calidad de la educación
de pregrado. El objetivo crucial sería aquí el de mejorar
la calificación del cuerpo docente: "el que enseña como
profesor en el nivel de licenciatura debe tener al menos un grado de
MA y en el nivel de Maestría un doctorado"
- Estimular la investigación
en el nivel de pregrado a través de vínculos más
estrechos con el sector productivo
- Reforzar la planificación
y la administración, tanto a nivel institucional como a nivel
del sistema
- Crear vínculos más
estrechos entre la ES y el sistema escolar
- Expandir el marco de la cooperación
internacional y la participación de las instituciones nicaragüenses
dentro de las redes académicas internacionales
- Instituir como preocupaciones
universitarias temas tales como la protección del ambiente y
la calidad de la vida, la educación para la paz, la democracia,
los derechos humanos y la colaboración internacional.
65.4. Según se pone
de relieve en la propuesta del CNU (1993:44 y ss.), el diseño de
la reforma universitaria debería tomar en cuenta algunas restricciones,
tales como:
- Cero crecimiento del presupuesto
en el futuro inmediato, o incluso, una disminución presupuestaria;
- Necesidad, por tanto, de
que todos los costos adicionales que resulten del proceso de reforma
sean financiados a través de ahorros internos obtenidos de un
uso más racional de los recursos y la introducción de
mejores procedimientos administrativos; la introducción de un
esquema de recuperación de costos y por tanto de cobro de aranceles;
programas de cooperación internacional; ingresos por servicios,
contratos, consultorías y otras actividades de autofinanciamiento;
la creación de una Fundación de Desarrollo Universitario
que pueda negociar fondos adicionales para el proceso de reforma.
65.5. En concreto, respecto al financiamiento de la ES, la propuesta del CNU contempla
la posibilidad de incrementar los fondos universitarios por medio de una
diversificación de las fuentes de financiamiento. Señala que
las instituciones debieran hacer un esfuerzo para incrementar los fondos
contractuales, a través del cobro de servicios, consultorías,
y asistencia técnica; y deben desarrollar su capacidad para obtener
financiamiento de las agencias de cooperación, incluyendo las agencias
de financiamiento internacional, las agencias de las NU, organizaciones
gubernamentales y no-gubernamentales, fundaciones privadas y asociaciones
de solidaridad. Propuestas adicionales incluyen también la posibilidad
de establecer un esquema limitado de cobro de aranceles en algunas universidades,
donde los estudiantes que pueden pagar su educación cancelen un arancel
diferenciado, dependiendo de los ingresos del estudiante o su familia (Tunnermann,1993:142;
Vargas, 1993:186).
Dificultades
en la implementación de la nueva pauta
66. Como se desprende del
Cuadro Sinóptico anterior, la pauta emergente de cambio de la educación
en América Latina gira, fundamentalmente, en torno a la conformación
y rediseño de las bases estructurales de los sistemas y al cambio
en los mecanismos de coordinación y financiamiento de los mismos.
Se busca de esta forma crear contextos más estimulantes de operación
para las instituciones, en general por la vía de aumentar la autonomía
de las instituciones oficiales; impulsarlas a diversificar sus fuentes
de financiamiento de modo de evitar su completa dependencia de las asignaciones
del presupuesto fiscal; vincular una proporción de estas últimas
a criterios de desempeño, fórmulas o resultados; introducir
una mayor flexibilidad en los regímenes salariales de las universidades
públicas y sujetarlas a mecanismos concordados de evaluación;
todo esto acompañado por la creación de procedimientos más
orgánicos de supervisión y acreditación de las instituciones
privadas.
67. Lo que hay hasta aquí
son, esencialmente, tentativas de cambio, con avances más
sustanciales en unos pocos países --como Colombia, Chile y México--,
procesos legislativos en curso de adopción de reformas como en
el caso de Argentina o medidas parciales como en el de Bolivia, y debates
que progresan dificultosamente en el resto de los países. Una situación
especial es la de Costa Rica, donde el Gobierno y las universidades han
convenido en un plan conjunto de acción en torno a recursos garantizados
para las instituciones oficiales a cambio del esfuerzo de éstas
por incrementar sus recursos presupuestales propios.
68. La reciente experiencia
latinoamericana de diseño, adopción e implementación
de reformas de sus sistemas de educación superior ha venido a confirmar
los resultados de ciertos estudios, realizados en los países industriales,
que muestran las dificultades y resistencias que despiertan tales procesos.
68.1. Según indica
uno de esos estudios (Cerich & Sabatier, 1986), el éxito en
la implementación de las reformas dependería principalmente:
(i) de la profundidad del cambio impulsado, esto es, del grado en que
los objetivos buscados se separan de los valores y prácticas establecidos
dentro del sistema de educación superior. A mayo separación,
mayores dificultades de implementación. (ii) De la amplitud funcional
del cambio, esto es, el número de áreas distintas en que
se espera que las políticas impulsadas introduzcan cambios. A mayor
amplitud, más dificultad de obtener éxito. (iii) De la amplitud
del cambio, es decir, si se refiere al sistema en su conjunto, a uno o
más de sus niveles o sectores institucionales, a un segmento o
grupo de instituciones, a una sola institución o a alguna de sus
sub-unidades. A mayor comprensividad, mayores son también los obstáculos
que deben vencerse para tener éxito.
68.2. El tipo de reformas
que componen la pauta emergente de cambio en América Latina, y
que son necesarias para superar la actual situación de crisis en
que se encuentra la educación superior de la región, pertenecen
a la clase de reformas más comprensivas, que afectan al conjunto
del sistema y a sus relaciones con el Gobierno y la sociedad; se caracterizan
por su amplitud funcional en la medida en que una vez puestas en curso
tienen repercusión en todas las áreas de la actividad institucional;
y son de la máxima profundidad, pues buscan introducir valores
y prácticas de gestión y financiamiento universitario e
incluso de concepción y organización de las relaciones entre
la autonomía institucional y el control público que se apartan
radicalmente de los valores y prácticas que han predominado en
los sistemas durante el presente siglo.
68.3. De allí que
estas reformas hayan podido aplicarse de una manera más o menos
integral y simultánea sólo en un caso, el chileno, bajo
circunstancias políticas especiales creadas por la existencia de
un régimen militar-autoritario. En los demás casos, por
su propia naturaleza, las reformas sólo han podido empezar a implementarse
gradual y negociadamente, en particular allí donde existen Gobiernos
con un diseño relativamente claro de políticas en contextos
nacionales de procesos relativamente drásticos de modernización
(como en México bajo el Gobierno de Salinas de Gortari, en Colombia
bajo el Gobierno de Gaviria y en Argentina bajo el Gobierno de Menem).
En cualquier caso, en todas partes, incluso en Chile después del
término del régimen militar, las reformas buscadas bajo
esta pauta de cambio despiertan fuertes resistencias y deben vencer poderosos
obstáculos en su fase de implementación.
69. Las resistencias y obstáculos
son de diverso tipo, entre los cuales pueden destacarse los siguientes.
69.1.La ideología
tradicional de los sistemas de educación superior, especialmente
en su sector público, que se identifica fuertemente con un mecanismo
de asignaciones automáticas, un repudio a la competencia y a cualquiera
forma de coordinación con participación de los mercados,
modalidades burocrático-estatales de regulación, isonomía
salarial y la aspiración a una baja diferenciación entre
las instituciones del sistema. Esta ideología tiene una expresión
especialmente aguda en el caso de los sindicatos docentes de las universidades
públicas y encuentra sus máximas expresiones simbólicas
en torno a cuestiones tales como el rechazo al cobro de matrículas,
la defensa de una suerte de autarquía de esas instituciones, el
alegato en favor de formas de cogobierno interestamental, etc.
69.2.El rechazo
de las instituciones privadas a admitir regulaciones de cualquier
tipo y su preferencia por un mercado desregulado de la educación
superior, concepción que es polarmente opuesta a la ideología
predominante en el sector oficial.
69.3.La propia
complejidad alcanzada por la mayoría de los sistemas nacionales
y su alto grado de diferenciación interna dificultan la formulación
de políticas globales y crea múltiples coaliciones de intereses
corporativos que se oponen a cambios comprensivos de impacto funcionalmente
diversificado.
69.4.El hecho
de que esta clase de reformas obligue en muchos casos a aprobar una nueva
legislación (leyes orgánicas o marco) para la educación
superior introduce un grado adicional de complejidad, pues obliga a alcanzar
acuerdos entre el Poder Ejecutivo y el Parlamento e introduce a los partidos
políticos en la "arena de decisiones" de estos asuntos.
69.5.Por su envergadura,
estas reformas suponen, asimismo, un grado relativamente alto de coherencia
y cierta estabilidad no sólo en las políticas de los
Gobiernos sino, además, en sus equipos tecno-burocráticos.
En diversas ocasiones, las reformas buscadas se frustran, justamente,
por la falta de consistencia de las políticas y la escasa estabilidad
de las autoridades del sector educacional encargadas de llevarlas a cabo.
69.6. Es probable, adicionalmente,
que este tipo de reformas --que procuran redefinir la coordinación
y el financiamiento de los sistemas--, sólo puedan avanzar, en
condiciones políticas de normalidad democrática, allí
donde el gasto público destinado a la educación superior
se encuentra en un ciclo expansivo o, en el otro extremo, donde por
las restricciones del gasto fiscal o por la presencia de un prolongado
ciclo recesivo se haya llegado a una situación insostenible.
4. PUNTOS PARA UNA AGENDA
El marco de propuestas internacionales
70. A partir de lo que llevamos
dicho, ¿cómo podría representarse una agenda de
cambio de la educación superior para la próxima década,
que nos lleve con éxito más allá del año 2000,
permitiendo a la educación superior superar su estado de crisis
y responder a los desafíos de un contexto económico que
está cambiando rápidamente? En primer lugar, parece claro
que esta agenda no puede separarse de los procesos reales en curso. De
allí que nos hayamos empeñado en ofrecer un cuadro de las
tentativas de cambio y de sus dispares logros en la región. Carece
de sentido por el contrario, como suele hacerse, proponer transformaciones
que no se compadecen con la trayectoria real de los sistemas, incluida
la disposición de los actores, y que no toman en cuenta las restricciones
y obstáculos que debe enfrentar el cambio de los sistemas de educación
superior. Por otra parte, cabe constatarse que la pauta latinoamericana
emergente de cambios de la educación superior es convergente, en
lo esencial, con las políticas recomendadas por diversas agencias
internacionales.
(i) La propuesta de CEPAL-UNESCO
71. Así, por ejemplo,
el más influyente documento reciente sobre políticas para
una transformación educacional de la región --"Educación
y Conocimiento: Eje de la Transformación Productiva con Equidad",
de CEPAL-UNESCO (1992)-- aboga en el campo de la educación superior
por reconocer a los establecimientos universitarios su libertad para emprender
tareas acordes con el proyecto institucional de cada uno, con plena autonomía
e independencia en la gestión de sus asuntos económicos,
administrativos y financieros; reforzar la vinculación entre las
universidades y el sector productivo; ampliar y diversificar el servicio
docente para abarcar nuevos grupos de alumnos y satisfacer un rango más
diversificado de necesidades educativas; asegurar una formación
de calidad compatible con las exigencias del desarrollo científico,
técnico y profesional, así como de la economía y
de la política, que ayuden a los países a insertarse con
éxito en el ámbito internacional y a resolver sus problemas
de integración y equidad; consolidar un núcleo de instituciones
en condiciones de ofrecer formación y realizar investigación
a la altura de las exigencias de la inserción internacional; estimular
la evaluación de sus actividades por parte de las propias instituciones;
crear mecanismos de evaluación externa y estimular la más
amplia transparencia del sistema, de manera que los estudiantes, los demás
usuarios y las autoridades públicas puedan orientarse y decidir
sobre la base de antecedentes suficientes; adoptar mecanismos suficientemente
rigurosos para la creación y autorización de nuevas universidades
privadas y para la acreditación de los programas de posgrado; y,
en general, implementar una "nueva relación" entre el Estado y
los sistemas de educación superior que permita, a través
de las medidas reseñadas, aumentar la efectividad y la eficiencia
de las instituciones y la productividad del trabajo docente y de investigación.
72. Además, la estrategia
presentada por CEPAL-UNESCO, junto con insistir en la necesidad que existe
de aumentar los recursos públicos destinados a la educación,
aboga por una diversificación de las fuentes de ingresos de las
universidades y demás instituciones de enseñanza superior.
Señala que las instituciones universitarias y de formación
técnico-profesional son las que tienen mayores posibilidades de
obtener aportes del sector privado y propone adoptar una serie de medidas,
como por ejemplo: otorgar fondos públicos de contrapartida respecto
de los recursos generados por los propios establecimientos, extender franquicias
tributarias en favor de las empresas para financiar actividades educativas
y de capacitación, racionalizar el uso de los recursos públicos
hoy ineficientemente gestionados, establecer mecanismos de valorización
de los servicios universitarios a precios de mercado. Sugiere que una
proporción de las asignaciones fiscales deberían canalizarse
mediante mecanismos que estimulen a las instituciones receptoras a incrementar
la eficiencia y la relevancia de las actividades que acometen. Propone
adicionalmente el empleo de mecanismos que permitan vincular el ingreso
de las instituciones a juicios evaluativos, los que podrían materializarse
mediante el cobro de aranceles, la asignación de recursos asociada
a la medición de resultados o su asignación en función
de costos de los insumos y de metas pactadas.
(ii) La propuesta del Banco
Mundial
73. La orientación
global de la pauta de cambio emergente no es demasiado distinta, tampoco,
de las recomendaciones contenidas en el más reciente documento
de estrategias para la educación superior del Banco Mundial (1993).
Según este organismo, la educación superior reviste una
crucial importancia para el desarrollo económico y social de los
países. Tasas de retorno social estimadas en alrededor de un 10%
o más para el caso de muchos países en desarrollo indicarían
que las inversiones en este nivel contribuyen a incrementar la productividad
del trabajo y el crecimiento económico de largo plazo, que son
esenciales para superar la pobreza.
74. Con todo, según
la apreciación del Banco Mundial, la educación superior
se hallaría en crisis en todo el mundo. Tanto las países
desarrollados como en desarrollo estarían enfrentando el desafío
de mantener o mejorar la calidad de su educación superior en un
período en que los presupuestos educacionales --y particularmente
el gasto por alumno-- estarían siendo comprimidos. Según
esta Agencia, un número de países industriales estarían
respondiendo a la crisis del financiamiento mediante la adopción
de políticas innovativas dirigidas a aumentar la eficiencia de
la educación superior, por ejemplo a través del "financiamiento
de fórmula" como en el caso de Holanda, o mediante una mayor captación
de recursos privados, como en los casos de Irlanda y Australia.
75. En cambio, señala
que a pesar de las severas restricciones fiscales que experimentan los
países en desarrollo, éstos habrían hecho escasos
avances en el camino de reformar sus sistemas de educación superior.
Sin embargo, agrega, la experiencia de unos pocos de estos países,
como Chile, muestran que sería posible lograr un sistema de educación
superior que funcione adecuadamente, se diversifique y se expanda incluso
mientras disminuye el gasto público por alumno.
76. Para mejorar esta situación,
el Banco Mundial propone una estrategia basada en cuatro elementos esenciales:
(i) estimular una mayor diferenciación de las instituciones, incluyendo
el desarrollo de instituciones privadas; (ii) proporcionar incentivos
a las instituciones públicas para que diversifiquen sus fuentes
de financiamiento, incluyendo una coparticipación de los alumnos
en la recuperación de costos y vinculando el financiamiento público
estrechamente al desempeño; (iii) redefinir el rol del gobierno
en relación a la educación superior, y (iv) introducir políticas
explícitamente diseñadas para dar prioridad a objetivos
de calidad y equidad. Considera que en cada país, de acuerdo a
sus circunstancias, nivel de ingresos y grado de desarrollo educacional,
estos objetivos tendrán que ser alcanzados gradualmente y por diferentes
caminos, venciendo la resistencia del "×patrón predominante
de la educación superior pública" que, en los países
en desarrollo, favorecería principalmente a los hogares con mayores
ingresos, siendo asimismo los más poderosos políticamente.
Puntos
para una agenda latinoamericana
77. Una agenda de cambio
y modernización de la educación superior en América
Latina necesita tomar en consideración recomendaciones como las
formuladas por CEPAL-UNESCO y el Banco Mundial. Sin embargo, a la luz
de los antecedentes disponibles sobre los avances y obstáculos
que enfrentan las reformas en los distintos países de la región,
la agenda debería definirse de una manera más precisa y,
a la vez, englobante.
(i) Diferenciación
y diversificación
78. Efectivamente, lo primero
que debe tomar en consideración una agenda tal son los cambios
ya producidos en la educación superior de la región. Carece
de sentido, por ejemplo, hablar en América Latina de la necesidad
de impulsar una mayor diferenciación de los sistemas nacionales
de educación superior; incluso, de lisa y llanamente expandir la
provisión privada de acceso a este nivel de la enseñanza.
78.1. Más bien, debe
incentivarse una efectiva diversificación de los estudios superiores,
creando una arquitectura institucional de distintos niveles, con instituciones
no-universitarias de calidad y capaces de adaptarse flexiblemente a las
cambiantes demandas de la economía y el mercado de trabajo. Como
se vio, es probable que en todos los países de la región
exista una oferta excesiva de vacantes en el nivel universitario, en desmedro
de un mayor desarrollo de el o los niveles no-universitarios de formación
de recursos humanos. En este sentido, México y Chile parecen estar
desarrollando estrategias polarmente distintas, pero ambas interesantes,
para diversificar la oferta de estudios superiores. En efecto, mientras
México cuenta con una amplia red de instituciones públicas
de nivel-no universitario, la cual últimamente se ha complementado
mediante la creación de las primeras tres universidades tecnológicas
públicas, en el caso chileno, por el contrario, las instituciones
no-universitarias existentes son todas de carácter privado, habiéndose
autorizado recientemente la transformación de los dos únicos
institutos profesionales públicos en universidades de ese mismo
carácter.
78.2. En el nivel universitario,
por su lado, cabría favorecer el desarrollo de distintos tipos
de instituciones, sin esperar que todas ellas sigan una mismo patrón
de desenvolvimiento o aspire, en cada caso, a combinar funciones de docentes
y de investigación. Asimismo, los países necesitan preocuparse
por el desarrollo de sus universidades más complejas que, siendo
unas pocas, sin embargo concentran en la mayoría de los países
una significativa proporción de la capacidad de investigación
científica y tecnológica nacional y son las únicas
en condiciones de formar investigadores a nivel de programas de doctorado.
(ii)
Desarrollo del sector privado
79. En cuanto a la expansión
de la oferta privada, si bien es efectivo como señala el documento
del Banco Mundial (1993) que ella puede incrementar las oportunidades
educacionales con un bajo o ningún costo público adicional,
debe considerarse que, por otro lado, frecuentemente dichas oportunidades
--especialmente al nivel universitario-- favorecen exclusivamente a los
jóvenes provenientes de los hogares de mayores ingresos y, en general,
tienden a ser de una calidad académica más bien pobre.
79.1. De allí que
convenga señalar, como lo hace el propio documento del Banco Mundial,
que "un hallazgo clave de los ejemplos más exitosos es que todo
estímulo gubernamental al desarrollo de un sano sector privado
de educación superior requiere una política y un marco regulatorio
que evite los desincentivos tales como el control de precios de los aranceles
de matrícula e incluya mecanismos de acreditación, supervisión
y evaluación de las instituciones privadas". Asimismo, indica que
en ciertos países se han destinado recursos públicos para
incentivar el desarrollo de este sector sobre la base de estimar que de
esa forma se amplía la matrícula con un costo público
menor. Sugiere, adicionalmente, que podrían emplearse recursos
públicos para estimular un mejoramiento de la calidad de las instituciones
públicas y privadas, llevándolas a competir por fondos distribuidos
en función de proyectos que permitan asegurar un "piso mínimo"
de calidad para todas las instituciones del sistema.
79.2. Cualquier sean los
mecanismos que se empleen, lo que resulta evidente en la actual fase de
desarrollo de los sistemas de educación superior de América
Latina es que requieren introducir mecanismos que regulen la calidad académica
de las instituciones, especialmente del sector privado, y que garanticen
la fe pública investida en los diplomas que confieren. En este
sentido, la experiencia de países como Brasil, Colombia y Chile
pueden servir de ejemplo de los efectos negativos que trae consigo una
política de des-regulación del mercado privado de la educación
superior, a pesar del incremento logrado en la expansión de la
matrícula total de tercer nivel. También debe considerarse
que, en el caso de esos países y seguramente de otros, no habría
sido posible alcanzar los actuales niveles de matrícula con una
provisión exclusivamente pública de vacantes, visto los
límites del gasto fiscal destinado al sistema y los costos relativamente
altos por estudiante público, sobre todo en el caso de Brasil.
(iii) Financiamiento diversificado
80. La mayoría de
los estudios y de las propuestas de reforma formulados durante los últimos
años en América Latina concuerdan en la importancia decisiva
que, para el futuro de los sistemas de educación superior, poseen
las modalidades de financiamiento de las instituciones. Organismos como
el Banco Mundial y el documento antes citado de CEPAL-UNESCO insisten
también en la importancia estratégica que tiene el cambio
de los actuales patrones de financiamiento de la educación superior.
80.1. En este punto, las
políticas declaradas o implementadas por los Gobiernos de la región
tienden a producir una diversificación de las fuentes de ingreso
de las instituciones oficiales, de modo de incentivar una mayor competencia
por recursos y una mayor apertura hacia la sociedad. En casi todas partes,
como vimos, los Gobiernos esperan que las instituciones aumenten sus ingresos
propios, sea mediante el cobro de aranceles, la venta de servicios o una
más activa participación en diversos mercados.
80.2. Sin embargo, en la
práctica ha resultado difícil hasta aquí alterar
la composición de los ingresos de las instituciones oficiales,
las cuales en su mayoría continúan dependiendo, en una proporción
cercana al 90% de su presupuesto anual, de los aportes proveniente del
tesoro público. La única excepción a esta regla es
la de Chile, donde según un estudio (Brunner, 1994), en 1990 el
conjunto de las instituciones oficiales obtenían, en promedio,
un 34,3% de sus ingresos del tesoro público; un 22,2% del pago
directo de aranceles de matrícula y un 43,5% de otras fuentes,
incluyendo venta de bienes y servicios, transferencias del sector público
y privado por vía de contratos, fondos competitivos de investigación,
etc. Desde el punto de vista global del sistema, se estima que en 1990
un 30,1% de los ingresos totales provenía de contribuciones del
Estado (aportes directo e indirecto, crédito para estudiantes y
recursos destinados a la investigación en el sistema de ES); un
35,6% era aportado por fuentes privadas (aranceles y donaciones); y un
34,3% se originaba en fuentes públicas y privadas por la vía
de la venta de bienes y servicios, transferencias del sector público
y privado, etc.
80.3. En los demás
países, a pesar de existir políticas parciales que estimulan
a las instituciones oficiales a diversificar sus fuentes de ingreso, sin
embargo continua la práctica --que incluso se ha reforzado en algunos
países, como en Colombia y Costa Rica, por ejemplo-- de asegurar
a las instituciones oficiales un aporte fiscal automático, legalmente
establecido. Hasta el momento, los intentos de cambiar esta situación
--como lo muestra bien el caso de Brasil, donde el Gobierno impulsó
un mecanismo de "fórmula" para mejorar la eficiencia de la asignación
pública, y el de México, donde el Gobierno intentó,
pero luego desistió, de vincular una proporción de los recursos
a los resultados de las evaluaciones institucionales-- han resultado infructuosos,
mostrando lo profundamente enraizado que se encuentra el mecanismo de
transferencias automáticas.
80.4. De todas formas, existen
señales en distintos países de la región de que ese
patrón de financiamiento de la educación superior pública
está lentamente empezado a flexibilizarse, ya sea por la vía
de vincular los aportes legalmente garantizados a un aumento de los ingresos
propios de las instituciones, incluido el cobro de matrículas (Costa
Rica), o por la vía de introducir mecanismos parciales de fórmula
(Chile), contratos de rendimiento (Bolivia) o una mayor flexibilidad,
incluidos los salarios, en el uso de los recursos (México). El
Banco Mundial ha propuesto como una meta indicativa que las instituciones
oficiales logren reunir, mediante ingresos propios provenientes de fuentes
no-gubernamentales, un 30% de sus gastos corrientes, meta que sería
posible alcanzar según mostrarían los casos de Corea, Jordania
y Chile.
(iv) Nuevo contrato entre
los sistemas y los gobiernos
81. Por último, la
agenda de cambios de la educación superior debe incluir una revisión
y redefinición de las relaciones entre los Gobiernos y los sistemas.
Se trata de establecer un "nuevo contrato social" entre las instituciones
y el Estado, mediante un profundo reajuste de los elementos que constituyen
la modalidad de conducción y coordinación de los sistemas.
81.1. Suele formularse esta
tarea en un vocabulario más ideológico que práctico,
como cuando se sostiene que los sistemas deberían transferir su
centro de gravedad desde el ámbito de la protección estatal
al ámbito competitivo del mercado, o viceversa. No pocas veces,
los documentos y proposiciones del Banco Mundial han contribuido a sesgar
el debate en esos términos. Incluso en su reciente documento, probablemente
el más equilibrado de esa agencia sobre la educación superior,
se insiste en afirmar que "en la mayoría de los países en
desarrollo el grado de involucramiento gubernamental en la educación
superior excede con mucho lo que es económicamente eficiente".
81.2. Por el contrario, lo
que se observa en la mayor parte de América Latina es que esa intervención,
más que ser excesiva, está mal diseñada y produce
efectos perversos. En ciertos ámbitos, como ocurre en relación
al desarrollo del sector privado de la enseñanza superior, las
regulaciones públicas son insuficientes o están mal organizadas
y no cumplen el objetivo de cautelar la calidad de la enseñanza
ofrecida, la probidad de las instituciones y la protección de los
consumidores. En otros ámbitos, efectivamente, la intervención
pública es excesiva, como ocurre por lo general con los controles
burocráticos que impiden a las instituciones oficiales actuar con
mayor celeridad y adaptarse a un contexto cambiante de demandas y oportunidades.
Sin embargo, lo más evidente es que el Estado ha limitado su rol
a transferir recursos al sector institucional público, careciendo
de instrumentos para orientar, coordinar y evaluar a las instituciones
beneficiadas por esas asignaciones.
81.3. De modo pues que más
que frente a una situación de excesiva intervención del
Estado, estamos en América Latina frente a modalidades de intervención
que son completamente ineficaces. De hecho, la mayoría de los gobiernos
carecen de políticas para el sistema, no tienen información
suficiente para la elaboración de esas políticas, ni tampoco
existe en los respectivos Ministerios capacidad para implementar medidas,
monitorear su aplicación y evaluar sus resultados. El instrumento
principal con que cuentan los gobiernos para desarrollar sus políticas
frente al sistema --consistente en las asignaciones destinadas a las instituciones
oficiales-- termina siendo inútil, pues el mecanismo empleado para
transferirlas a las instituciones lo automatiza y burocratiza, sustrayéndolo
en la práctica de las manos de la autoridad pública. En
suma, dentro de las condiciones prevalecientes en la región, los
sistemas de educación superior tienden a funcionar sin conducción
ni orientación, mientras que su coordinación se haya entrabada
por una tupida y rígida malla de componentes políticos,
burocráticos y corporativos que, combinados con elementos de un
mercado desregulado en el caso del sector institucional privado, producen
en conjunto un funcionamiento de calidad altamente heterogénea,
con pronunciados niveles de inequidad e ineficiencia, dentro de un contexto
global escasamente estimulante para la innovación y la flexibilización
de las instituciones.
81.5. De allí que
sea necesario reorganizar desde sus bases los esquemas nacionales de conducción
y coordinación de la educación superior, enfatizando la
autonomía de gestión de las instituciones y los elementos
de autorregulación de los sistemas, al mismo tiempo que se redefinen
sus relaciones con el Estado en torno a los ejes de la responsabilidad
pública (accountability), la evaluación e información
y una mayor exposición a las demandas de la sociedad.
82. La autonomía de
gestión es importante sobre todo en el caso de las instituciones
públicas de nivel universitario y no universitario. Supone acabar
con los controles burocráticos minuciosos sobre sus autoridades,
flexibilizar el régimen laboral y salarial de su personal académico
y no-docente, reducir el papel de los sindicatos corporativos, extinguir
o limitar la dependencia de las instituciones oficiales respecto del presupuesto
fiscal e introducir nuevas modalidades de gobierno institucional, que
faciliten una gestión eficaz, un uso más eficiente de los
recursos y racionalizar la administración institucional.
83. Reforzar los elementos
de autorregulación de los sistemas implica, además de una
gestión más autónoma y flexible de las instituciones,
dar un mayor espacio a la coordinación profesional e introducir
elementos de competencia que hagan posible una mayor incidencia de los
mercados en la operación de los sistemas.
83.1. Un grado significativo
de coordinación profesional se requiere especialmente en el nivel
de las universidades, abriendo cauces para la participación de
las comunidades académicas y científicas en la acreditación
y evaluación de las instituciones y en la asignación de
los recursos para la investigación. A nivel internacional es cada
vez más frecuente el uso de comités de pares que
representan a la profesión y sus estándares para evaluar
proyectos, disciplinas e instituciones (Recuadro
8).
83.2. Por su lado, las instituciones
de educación superior necesitan competir por estudiantes, docentes
y recursos, a la vez que estrechan sus relaciones con el mercado de trabajo,
con el sector productivo y con las agencias de desarrollo y comunidades
a nivel local, provincial o regional. Tales relaciones son particularmente
decisivas en el caso de las instituciones no-universitarias y más
difícil de definir adecuadamente en el caso de aquellas universidades
que no se limitan solamente a la formación profesional. Una universidad
de relativa complejidad, que combina funciones de docencia e investigación
y que ofrece formación de posgrado, no puede regirse única
o principalmente por las demandas externas. Su desarrollo debe responder
igualmente a factores endógenos, de crecimiento y especialización
de las disciplinas, de avance en el conocimiento y a objetivos de largo
plazo en el plano de la construcción de capacidades nacionales
de investigación y desarrollo y de preparación de personal
académico y para las ocupaciones más sofisticadas de la
economía, la política y la cultura.
84. Redefinir la relación
de los sistemas con el Estado en torno a los ejes de la responsabilidad
pública (accountability), la evaluación e información
y una mayor exposición a las demandas de la sociedad supone crear
un "nuevo contrato social" entre las instituciones y el Gobierno y avanzar
en el desarrollo de una nueva cultura en los sistemas de educación
superior. Significa aceptar que las instituciones deben hacerse responsables
y dar cuenta ante la sociedad de su función pública, informando
amplia y oportunamente sobre sus logros, rendimiento y empleo de los recursos
fiscales que reciben. A este efecto, debieran adoptar gradualmente el
uso de indicadores de desempeño, utilizándolos para
medir su eficiencia y calidad, sin que ello signifique reducir la vida
institucional a un mero asunto de productividad (Recuadro
9). Implica, asimismo, introducir mecanismos de evaluación
externa de las instituciones, adoptar procedimientos de acreditación
en el caso de las entidades privadas y modificar los patrones de financiamiento
de la educación superior, sustituyendo los actuales mecanismos
de asignaciones automáticas por otros más sensibles al desempeño
académico de las instituciones, a su eficiencia interna y a los
resultados provistos por las evaluaciones o vinculados estrechamente a
sus metas de desarrollo, capacidad de generar recursos propios o de competir
por recursos públicos. Sólo en estas circunstancias puede
esperarse que surja un contexto más favorable para consolidar el
patrón emergente de cambios, estimular a las instituciones a innovar
y a adaptarse a las demandas de la sociedad y así poder proyectar
con éxito el desarrollo de los sistemas de educación superior
hacia el próximo siglo.
(v) La formación de una nueva generación de académicos
85. Uno
de los nudos problemáticos más importantes está constituido por los cuerpos
académicos latinoamericanos. La mayoría ingresó a la profesión académica
sin estudios de postgrado o experiencia de investigación. En la profesión
docente están sobre representadas las personas contratadas por tiempo
parcial y generalmente se desempeñan en ambientes institucionales que
ofrecen pocas oportunidades de mejoramiento profesional. El perfeccionamiento
de los profesores en servicio y la formación de la nueva generación de
académicos constituyen asuntos cruciales de la agenda. Es previsible que
hacia el 2005 empieze a retirarse del servicio un número creciente de
profesores, los cuales deberán ser reemplazados por académicos con una
mayor formación. Para atender este asunto, necesariamente en el largo
plazo, es indispensable considerar una o todas las siguientes alternativas:
el fortalecimiento de los sistemas de postgrado, el aumento salarial diferenciado
con base en la productividad, la flexibilización de las relaciones laborales
en las instituciones y el aumento progresivo de los criterios de rigor
aplicados en la contratación promoción de los profesores.
(vi)
Atención especial a las instituciones más rezagadas
86. En cada ámbito nacional, existe una situación de gran heterogeneidad
entre instituciones que a menudo son formalmente equivalentes pero de
hecho son muy diferentes en cuanto a la calidad de sus servicios y sus
posibilidades de desarrollo en un marco de regulación a distancia, como
aquí se está proponiendo. Hay instituciones que — por la fortaleza de
su planta académica, su infraestructura y su formas de gestión — tienen
la capacidad para responder activamente a un marco do creciente autorregulación.
Pero hay muchas más que carecen de condiciones básica para adaptarse adecuadamente
al nuevo pacto aquí sugerido. Es de considerarse que algunas de estas
instituciones recibieran apoyos temporales, a partir de programas acordados
a escala latinoamericana, para realizar evaluaciones institucionales desarrollar
planes de desarrollo e instalar sistemas de gestión e información.
(vii) Políticas
de diversificación institucional
87.
Una proporción considerable de las instituciones
latinoamericanas de educación superior son de tipo universitario orientadas
a la formación de profesionales en las áreas tradicionales. El cambiante
mercado ocupacional tendrá cada vez menos posibilidades de absorber productivamente
esta oferta. Es deseable formular políticas de diversificación institucional
que aumente el número y la calidad de dos tipos de instituciones: las
que ofrecen una formación postsecundaria corta, flexiblemente ligada al
mercado ocupacional y con la posibilidad de acumular créditos académicos
para ingresar posteriormente a otro tipo de institución de cuatro años;
y las universidades de investigación de alto nivel en localidades alejadas
de las capitales nacionales o las grandes ciudades industriales. Ambos
tipos institucionales son necesarios para dotar a los sistemas de educación
superior de condiciones de adaptación al cambiante ámbito tecnológico
y ocupacional.
(viii) La internacionalización
de la educación superior
88. Se ha
hecho evidente la necesidad de superar el marco restringido en que se
han desenvuelto las instituciones de educación superior en América latina.
Esto es un requerimiento cultural y también económico. Es previsible que
los tratados y convenios de cooperación económica, cultural y tecnológica
impongan cada vez más exigencias a las instituciones. Su respuesta a estas
exigencias dependerá de su capacidad para desarrollarse cuando menos en
dos aspectos: el currículum y las formas de acreditación de estudios;
la preparación y movilidad del profesorado. En cuanto al currículum será
progresivamente necesario incorporar nuevos contenidos, tales como los
idiomas y el conocimiento socio-cultural del mundo contemporáneo; asimismo
crecerá la necesidad de acreditar los estudios de tercer nivel de acuerdo
con las normas internacionales, particularmente en ciertas profesiones
como las ingenierías, las ciencias médicas y las profesiones administrativas.
Por lo que respecta al profesorado, las instituciones se verán crecientemente
presionadas para facilitar la movilidad internacional de las personas
y para crear condiciones locales de recepción de profesores de otros países.
Notas
[1] Ver más
adelante párrafo 7, acápite 7.2.
[2] Del total
de artículos científicos internacionalmente registrados
originados en América Latina y el Caribe durante el período
1973-1984, los investigadores de esos cinco países, que en
su mayoría pertenecen a los respectivos sistemas universitarios
nacionales, contribuyeron con un 89% de esas publicaciones (BID, 1988).
[3] Con la
excepción de los países más pobres de la región.
[4] Contabilizando
las cuatro áreas de mayor concentración de diplomados
de cada país; no el número absoluto de diplomados por
áreas de la región.
[5] A este
respecto véase Courard (1993), Rama (1987) y las respectivas
entradas para cada país en Encyclopedia of Higher Education
(1992), Vol. 1
[6] No se
incluye a Haití en la clasificación, por tener características
especiales propias de un país de extrema pobreza y un reducido
sistema de educación superior.
[7] Los estudios
de base se encuentran en Lincoln Mattos (1989) y Moura Castro et al
(1982) para el caso del Brasil; Balán (1992) y Piffano (1992)
para Argentina; Brunner & Briones (1992) para Chile; Lucio y Serrano
(1992) para Colombia; Brunner y Eduards (1994) para Nicaragua; Brunner
(1993a) para el Ecuador; McLauchlan de Arregui y Melgar (1993) y González
(1993) para el Perú; Wolff & Brunner (1992) y Reimers (1990)
para el caso de Venezuela.
[8] Sobre
el diferente gasto por alumno en las instituciones públicas
de Brasil véase Banco Mundial (1991:7); para el caso
de Colombia, costos promedio, véase Lucio y Serrano (1992:182)
y costos diferenciales, Fernández (1991a:157); para el
caso de Chile, véase Brunner & Briones (1992: 27);
para el caso de Venezuela, costos promedio y diferenciales, véase
Wolff & Brunner (1992:6-7). Cifras del gasto promedio por alumno
en el subsistema de universidades nacionales, para el caso de Argentina,
se hallan en Piffano (1992:126). Para Nicaragua, ver Brunner y Eduards
(1994).
[9] En el
caso de Venezuela, las universidades públicas destinaron el
año 1991 un 85.4% de su presupuesto global al pago de personal,
transferencias y mantenimiento (Wolff & Brunner, 1992:8).
En Brasil, el año 1990, los gastos en personal de las universidades
federales alcanzó a un 88.7% (Ministerio de Educación
y Cultura, datos oficiales). En Argentina, las erogaciones corrientes
representaron alrededor del 80% al 90% del presupuesto total de las
universidades nacionales durante el período 1972-1988 (Piffano,
1992:140). En Colombia, el 90% del subsidio estatal se dedica
a funcionamiento que cubre gastos de personal, gastos generales y
transferencias obligadas.
[10] Según
Robbins (1994:6), esta última afirmación no sería
válida en el caso de algunos países con altas tasas
de escolarización primaria y que destinan un menor subsidio
a la enseñanza superior, como ocurriría en los casos
de Argentina y Chile, donde para el año 1989, las tasas de
retorno social de la educación primaria son equivalentes (Argentina)
o inferiores (Chile) que la tasa de retorno social de la enseñanza
superior.
[11] Para
un análisis comparado véase los artículos de
Balán, Schwartzman, Klein & Schwartzman, Brunner, Balán,
Lucio & Serrano y Kent en el número especial de Higher
Education, Vol.25, Nº1, January 1993
[12] Ver
Recuadro 2.
[13] Para
efectos de este análisis el proyecto de ley de directrices
y bases (LDB) de la educación en trámite dentro de la
Cámara de Diputados será identificado como P1, usándose
como base el texto de la Comissão de Educação,
Cultura e Desporto (1990). El segundo proyecto de LDB, presentado
al Senado, será identificado como P2, y se empleará
como base para su análisis el texto del Senador Ribeiro (1992).
[14] El
documento "Perfil del PLANUEP" que aquí analizamos fue dado
a conocer, en su versión preliminar, a los representantes de
las instituciones reunidos en el Seminario de Manta, los días
15 y 16 de diciembre de 1993. Ha sido elaborado por un equipo
técnico presidido por el Ing. Guillermo Falconí. Para
su formulación se han empleado los procedimientos propios de
la planificación estratégica, mediante una amplia consulta
a las instituciones agrupadas en el CONUEP. El documento contiene
una breve caracterización y clasificación del sistema
de educación superior ecuatoriano y un conjunto de análisis
y recomendaciones organizados en cuatro "momentos": uno explicativo,
uno normativo, uno estratégico y uno táctico operacional.
[15] Gobierno de Nicaragua, "Medium
Term Development Policy (1993-1995)", document presented to the Consultative
Group, Paris, April 2 1993. En CNU (1993:34).
